Sinn und Unsinn von Verwaltungsreformen

Vorpommern – Hügel, Felder, Wälder und nur recht wenige Menschen. Foto: Thomas Böhme

144 km sind es von der Landstadt Penkun unweit der Grenze zur polnischen Metropolregion Stettin bis in die ehrwürdige Hanse- und Universitätsstadt Greifswald. Der Weg von der Peripherie des Landkreises Vorpommern-Greifswald bis in die Kreisstadt entspricht damit der Entfernung zwischen der hessischen Landeshauptstadt Wiesbaden und der rheinischen Bundesstadt Bonn. Dank der neu gebauten Ostseeautobahn lässt sich erstere Strecke nunmehr in etwas mehr als anderthalb Stunden bewältigen und immerhin tagt der Kreistag mit seinen monatlichen Sitzungen zumeist im etwas zentraler gelegenen Städtchen Pasewalk. Doch man kann sich schon fragen, wie in solchen Strukturen ein Bezug zu den unmittelbaren kommunalen Belangen möglich bleibt. Natürlich lässt sich auf die tendenziell sehr positiven Erfahrungen verweisen, die die skandinavischen Staaten mit kommunalen Großeinheiten gesammelt haben und tatsächlich sind einige schwedische Gemeinden noch größer als die größten Landkreise in MV. Allerdings gehört zu dieser Wahrheit auch der Verweis auf die extrem ausgeprägten Kompetenzen dieser politischen Ebene, sodass Schweden und Dänemark mit Fug und Recht als Kommunalstaaten beschrieben werden können. Föderale Elemente sind in diesen Ländern dagegen weitgehend zu vernachlässigen. Ein solches Modell mag dem einen oder anderen auch für die Bundesrepublik verheißungsvoll erscheinen, es ist aber nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Kommunen werden auch weiterhin verfassungsrechtlich als eine Teilmenge ihrer jeweiligen Länder anzusehen sein und haben sich daher auf die Aufgaben der Daseinsvorsorge und der kommunalen Selbstverwaltung zu konzentrieren. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität sollen sie es dem Bürger ermöglichen, die Belange der dörflichen und städtischen Gemeinschaften maßgeblich zu steuern und zu beeinflussen. Sie besitzen in diesem Rahmen das Recht, die eigenen Angelegenheiten eigenständig zu erledigen, unterliegen aber der Aufsicht sowie der Regulierung des jeweiligen Bundeslandes und sind darüber hinaus auf einen von dieser Ebene gesteuerten kommunalen Finanzausgleich angewiesen. Der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung gilt mittlerweile europaweit, doch in welchen Strukturen und unter welchen Voraussetzungen dies geschieht, ist in Deutschland Sache der Bundesländer. Spätestens seit den 1980er Jahren wurde intensiv über eine Modernisierung der Verwaltungen und deren Ausrichtung an Wirtschaftlichkeit und Effizienz debattiert. Aus dieser Denklehre stammt der New-Public-Management-Ansatz, der zu einer erheblichen Professionalisierung in den deutschen Amtsstuben beigetragen hat. Vor diesem Hintergrund gerieten auch die territorialen Zuschnitte sowie eine möglichst optimale Aufgabenverteilung in den Fokus der Debatte. Grundlegende Verwaltungsreformen wurden seitdem allerdings nur in den Neuen Bundesländern sowie in den Stadtstaaten Hamburg und Berlin durchgeführt.

Heiße Debatten im Nordosten

Wenn die Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern nach den ursprünglichen Plänen verwirklicht worden wäre, dann hätte es nur noch fünf große Landkreise und keine einzige kreisfreie Stadt in Deutschlands äußerstem Nordosten gegeben. Damit hätten in letzter Konsequenz die kreislichen Strukturen per se zur Disposition gestanden. Schließlich werden die demografischen Prozesse anhalten, die den Impuls für derart ausgreifende Reformen gaben. Und ein weiteres Drehen an der Schraube wäre innerhalb der bestehenden Verwaltungsstruktur nicht mehr möglich gewesen. Nachdem in Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern zuvor schon einige Male weitgehend geräuschlos Reformen verabschiedet und umgesetzt wurden, regte sich nun erstmals massiver Widerstand. Hauptargumente der Gegner waren die geringen Einsparungen und die größenbedingten Defizite im Hinblick auf eine angemessene demokratische Teilhabe. So bewertete die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) die von Landesregierung und Landtag prognostizierte Fusionsrendite als zu niedrig, um einen solch radikalen Strukturwechsel zu rechtfertigen. Nahezu sämtliche Kommunen wendeten zudem ein, dass kommunalpolitische Repräsentanz in derart weiten Strukturen kaum möglich sei. Zumal demokratische Mitwirkung auf dieser Ebene nahezu ausschließlich im Ehrenamt erfolge.

Im Jahr 2011 wurde die Reform dann in abgespeckter Form verwirklicht. Aus ursprünglich zwölf Landkreisen und sechs kreisfreien Städten wurden die Strukturen auf sechs Landkreise und zwei kreisfreie Städte mehr als halbiert. Das war bis heute die letzte Verwaltungsreform in einem deutschen Bundesland. Alle späteren Versuche sind vorerst gescheitert. Für Mecklenburg-Vorpommern fällt das Fazit zehn Jahre danach gemischt aus. Eine Studie der Universität Greifswald identifiziert einen nur unwesentlichen Rückgang der Verwaltungskosten. Zudem habe sich deren Anteil an der Gesamthöhe der kreislichen Haushalte erheblich erhöht. Insbesondere im strukturschwachen Osten des Landes falle es zunehmend schwer, notwendige bauliche Maßnahmen zu realisieren. Einsparungen resultierten zum großen Teil aus dem Umstand, dass die Verwaltungen eine angemessene öffentliche Bautätigkeit innerhalb ihrer ausgreifenden Gemarkungen nicht mehr stemmen könnten. Es sei zynisch, wenn die entsprechenden Minderausgaben nun als Haushaltsüberschuss gefeiert würden. Darüber hinaus sei es im Zuge der Verwaltungsreform zu keinerlei Personaleinsparungen gekommen, würden die ohnehin schon signifikanten Strukturbrüche zwischen dem vergleichsweise prosperierenden Mecklenburg und dem sich zunehmend entleerenden Vorpommern weiter zementiert. Dies habe sich insbesondere auf die Mittel- und Grundzentren im Osten des Landes ausgewirkt, die nur noch untergeordnete Verwaltungsfunktionen erfüllen.

Die Auswirkungen der Verwaltungsreform 2011 in Mecklenburg-Vorpommern. Grafik: Maximilian Dörrbecker

Stärkung der sächsischen Kommunen

Grundsätzlich erscheint es nachvollziehbar, auf die rasant und nachhaltig sinkenden Bevölkerungszahlen im Osten Deutschlands mit immer weiteren Strukturen zu reagieren. Und tatsächlich wurden im Hinblick auf die jüngste Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern eher die handwerklichen Fehler und weniger die territorialen Zuordnungen kritisiert. Die nur kurz zuvor im Freistaat Sachsen implementierte Kreisreform hingegen stieß in der Fachöffentlichkeit auf überwiegend positive Resonanz. Auch hier wurden die Einheiten erheblich vergrößert. Bevölkerungsmäßig sind die deutschlandweit zweitweitesten Strukturen entstanden. Und hinsichtlich der durchschnittlichen Fläche liegt Sachsen nun deutlich vor sämtlichen Alt-Bundesländern und dem benachbarten Thüringen. Auch diese Reform besann sich vor dem Hintergrund der demografischen Projektionen auf das volkswirtschaftliche Modell der Skalenökonomien. Will heißen, dass die im Zuge der sinkenden Siedlungsdichte steigenden Anschlusskosten pro Haushalt durch höhere Fallzahlen bei den kommunalen Verwaltungen und dem in diesem Zusammenhang erwarteten Effizienzschub ausgeglichen werden sollen. Allerdings ging dieser Schritt mit einer umfassenden Aufgabenkritik einher, wobei insbesondere die untergeordneten Kommunalstrukturen deutlich gestärkt wurden. Hier wurde das Zentrale-Orte-Prinzip recht kleinteilig auf einzelne Entwicklungskerne angewandt, die nun verstärkt als Ankerpunkte der Ver- und Entsorgung fungieren. Und auch die Landesebene leistete ihren Beitrag, verschlankte Strukturen und legte beispielsweise die drei Regierungspräsidien zu einer Landesdirektion zusammen. Deren Aufgaben wiederum wurden zum Großteil auf die neu gebildeten Großkreise übertragen. Diese Bereitschaft zum Aderlass seitens der Landesebene hat in den Kommunen dazu beigetragen, das Verständnis für die notwendigen Umstrukturierungen zu erhöhen.

Kommunale Unternehmen als wirtschaftliche Leuchttürme

Das benachbarte Sachsen-Anhalt war und ist in besonderem Maße betroffen von der demografischen Entwicklung. Der Süden des Landes bildete einen der industriellen Schwerpunkte der DDR, doch fast keines der hier angesiedelten Großunternehmen konnte sich in die neue Zeit retten. Und wenn doch, dann nur unter der Voraussetzung einer massiven Rationalisierung. In diesem Zusammenhang gingen hunderttausende Arbeitsplätze verloren, setzte sich eine ganze Generation in die benachbarten Alt-Bundesländer ab und wurden kaum mehr Kinder in die Welt gesetzt. Bis heute ist Sachsen-Anhalt das einzige Bundesland, dem es nahezu vollständig an prosperierenden Entwicklungskernen mangelt. Mecklenburg-Vorpommern hat den Tourismusboom an seiner Ostseeküste, Brandenburg das Berliner Umland, Sachsen die Metropolen Leipzig und Dresden und Thüringen seine Städtekette. In Sachsen-Anhalt können sich die beiden größten Städte, Halle und Magdeburg, lediglich damit brüsten, den rasanten Einwohnerverlust mittlerweile verlangsamt zu haben. Mit den beschriebenen Entwicklungen geht natürlich ein erheblicher Anpassungsdruck für eine möglichst hohe Verwaltungseffizienz einher. Angesichts des Mangels an starken urbanen Zentren wurden mit der Gemeindegebietsreform des Jahres 2010 vor allem kooperative Strukturen gestärkt. Dort, wo es an einem eindeutigen Ankerpunkt mangelte, entstanden Verbandsgemeinden, die sich untereinander koordinieren und gemeinsam die Erbringung der Daseinsvorsorge organisieren. Die Mittelzentren hingegen wurden weit über das eigentliche Stadtgebiet ausgedehnt, sodass sie in nicht seltenen Fällen deckungsgleich mit den recht kleinteiligen alten DDR-Kreisen wurden. Dies führte dazu, dass die Kleinstädte Gardelegen, Möckern und Zerbst mit ihren lediglich 12.000 bis 22.000 Einwohnern die Ränge drei, vier und fünf in der Rangliste der flächengrößten Städte Deutschlands einnehmen – hinter Berlin und Hamburg.

Die Stadt Gardelegen im Norden Sachsen-Anhalts ist mit ihren lediglich 22.000 Einwohnern die flächenmäßig drittgrößte Stadt Deutschlands. Foto: Wolkenkratzer

Drei Jahre vor der Gemeindereform in Sachsen-Anhalt sind bereits die Kreise und kreisfreien Städte neu geordnet worden, wobei im Vorfeld sowohl die Kommunalpolitik als auch die Bürgerschaft intensiv beteiligt wurden. Auf diesem Wege konnte eine hohe Akzeptanz für die veränderten Strukturen hergestellt werden. Darüber hinaus zeichnet sich Sachsen-Anhalt durch ein vergleichsweise liberales Gemeindewirtschaftsrecht aus. In keinem anderen ostdeutschen Bundesland ist derart bewusst auf die kommunalen Unternehmen als Leuchttürme der lokalen Wirtschaftsstruktur gesetzt worden. Dies war natürlich aus der Not bzw. der Ermangelung einer leistungsfähigen Privatwirtschaft geboren, erfüllt jedoch seinen Zweck.

Die Stadtstaaten Berlin und Hamburg

Abseits der Neuen Bundesländer sind in den vergangenen drei Jahrzehnten nur in Berlin und in Hamburg einschneidende Änderungen in der Verwaltungsstruktur vorgenommen worden. In Berlin wurde die Zahl der Bezirke von 23 auf zwölf nahezu halbiert. Spandau, Reinickendorf und Neukölln durften bleiben, dafür sind in den Bezirken Mitte und Pankow gleich drei ehemalige Bezirke aufgegangen. In Hamburg ist mit der Verwaltungsreform 2011 die Ebene der seit 1951 bestehenden Großbezirke erheblich gestärkt worden. In beiden Städten haben diese Maßnahmen eine Senkung der Verwaltungskosten bewirken können und waren insofern erfolgreich.

Gescheiterte Versuche in Brandenburg und Thüringen

Brandenburg und Thüringen haben als einzige ostdeutsche Bundesländer nur einmal ihre territorialen Strukturen verändert. In Brandenburg wurde schon 1993 ein sehr weiter Wurf gewagt, mit dem die Anzahl der Landkreise von 38 auf 14 und die der kreisfreien Städte von sechs auf vier reduziert wurde. Für annähernd 18 Jahre – bis zur Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern 2011 – entstanden die bundesweit weitflächigsten Strukturen. Der Landkreis Uckermark war in diesem Zeitraum der mit Abstand flächengrößte Landkreis Deutschlands. Hinter dem Zuschnitt der neuen Landkreise stand die Idee, möglichst vielen Einheiten einen Zugang zum prosperierenden Speckgürtel rund um Berlin einzuräumen. Sorgen machten nun aber gerade die peripheren Landesteile. Die Prignitz und die Uckermark waren schon immer strukturschwach, doch insbesondere im Südosten Brandenburgs fielen in den vergangenen Jahrzehnten etliche Industriearbeitsplätze weg. Während die Gemeinden rund um Berlin stetig an Einwohnern gewannen, klagten die entfernteren Landesteile über eine vehemente demografische Schrumpfung. Die Landesregierung nahm diese Entwicklungen zum Anlass, erneut über eine Neuordnung von Verwaltungsstrukturen nachzudenken. Die Zahl der Landkreise sollte nun von 14 auf elf schrumpfen. Acht davon hätten einen Anteil am Berliner Speckgürtel. Außer der Landeshauptstadt Potsdam sollten sämtliche Städte ihre Kreisfreiheit verlieren. Im Gegenzug wollte man die kommunalen Handlungsspielräume erweitern, die bürgerschaftliche Teilhabe fördern und insbesondere die Oberzentren gezielt stärken. Derweil hatte sich mit Unterstützung etlicher Kommunen aber eine Volksinitiative gegen die Reform gebildet, die erheblichen Zulauf erhielt. Für die rot-rote Landesregierung unter Dietmar Woidke war die Verwaltungsreform das zentrale Projekt der Legislaturperiode 2014 bis 2019 und man hatte sich erdenkliche Mühe gegeben, die Kommunen zu beteiligen. Der Widerstand war dann aber so groß, dass das Vorhaben im Herbst 2017 kurzerhand abgesagt wurde. Und dies nur vier Monate nachdem der Gesetzentwurf von der Landesregierung vorgestellt wurde. Diese politische Niederlange stand der im vergangenen Jahr erfolgten Wiederwahl Woidkes als Ministerpräsident allerdings nicht im Wege.

Die Verwaltungsstruktur des Landes Brandenburg. Grafik: TUBS

Ganz ähnlich verhielt es sich in Thüringen. Auch hier wollte eine linke Regierung eine einschneidende Verwaltungsreform auf den Weg bringen. Auch hier stellten sich die meisten Kommunen quer. Auch hier wurde das Reformprojekt recht plötzlich abgesagt. Und auch hier stand dieser Misserfolg der Wiederwahl des Ministerpräsidenten nicht im Wege. Im Gegensatz zu Brandenburg verfügte Thüringen jedoch noch immer über äußerst kleinteilige Strukturen, liegt diesbezüglich zusammen mit Bayern und Rheinland-Pfalz am Ende der Statistik. Im Gegensatz zu den genannten Alt-Bundesländern zeigten sich in Thüringen über die vergangenen 30 Jahre hinweg jedoch gravierende demografische Schrumpfungsprozesse. Die Einwohnerzahl des Freistaates ist von 2,6 auf 2,1 Millionen gesunken, ein Rückgang um 20 Prozent. Für 2060 wird ein kontinuierlicher Rückgang auf dann lediglich 1,3 Millionen erwartet. Die Einwohnerzahl hätte sich dann in weniger als 75 Jahren in etwa halbiert. Die Linksregierung in Erfurt hielt es daher für angemessen, die Zahl der Landkreise und kreisfreien Städte massiv zu senken. Angesichts der vermeintlichen Versäumnisse der Vergangenheit fiel der Entwurf recht drastisch aus, sah eine Reduktion der Landkreise um mehr als die Hälfte und die Kreisfreiheit für nur noch vier von bisher sechs Städten vor. Ähnlich wie in Brandenburg wurde jedoch auch in Thüringen das Reformvorhaben kurz nach der Vorstellung des Gesetzentwurfes abgesagt. Immerhin wurde aber eine recht einschneidende Gemeindegebietsreform realisiert.

So sah der Reformvorschlag des Thüringer Innenministeriums aus. Er wurde jedoch bis auf Weiteres abgesagt. Grafik: Michael Sander

Gänzlich neu oder nur größer?

Die Reformlust der Ostdeutschen scheint vorüber. Bis auf die Thüringer leben sie schon jetzt in weit überdurchschnittlich ausgreifenden Strukturen und haben offenbar keine Lust, noch darüber hinaus zu gehen. Und tatsächlich waren die Einspareffekte der jüngsten Reformen in Sachsen-Anhalt, Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern geringer als ursprünglich prognostiziert. Vor diesem Hintergrund wird es in Zukunft nicht reichen, nur ein paar Kreise zusammenzulegen, um sich möglicherweise den einen oder anderen Verwaltungsstandort sparen zu können. Zwingend muss damit auch eine umfassende Aufgabenkritik einhergehen, die wiederum zu einer spürbaren Stärkung der Kommunen führen muss. Denn nur so werden die Bürger und ihre Kommunen für derartige Reformprozesse überhaupt zu gewinnen sein. In Thüringen und Brandenburg hat sich gezeigt, dass es ohne deren Zustimmung nicht geht. Die jeweiligen Ministerpräsidenten waren nicht bereit, ihre eigene Position zu gefährden, indem sie eine enorm unpopuläre Reform durchdrücken. Woidke und auch Ramelow haben die Notwendigkeit von Umstrukturierungen zwar intensiv bekundet, kurz vor Beginn des Landtagswahlkampfes dann aber doch kalte Füße bekommen. Ihnen ist es nicht gelungen, die kommunale Ebene davon zu überzeugen, dass ihre Bereitschaft zur Veränderung mit der Erweiterung der eigenen Möglichkeiten einhergehen wird. Nicht zu unterschätzen sind in diesem Zusammenhang die individuellen Interessen der betroffenen Hauptverwaltungsbeamten. Kein Landrat und kein Oberbürgermeister wird sich gerne selbst abschaffen. Doch selbst, wenn man von einer altruistischen Selbstaufopferungsbereitschaft ausgeht, erschließt sich der Mehrwert für viele nicht. Auch in dezentralen Einheiten lassen sich Effizienzgewinne realisieren und Kooperationen mit den Nachbarn sind insbesondere in Ostdeutschland seit Jahren gang und gäbe. Zudem würde eine konsequente Digitalisierung vermutlich mehr bringen als jede Standortoptimierung. Voraussetzung dafür wäre natürlich eine angemessene Breitbandverbindung. Leider ist zu konstatieren, dass es darum umso schlechter steht, je dringlicher der Optimierungsbedarf in den Verwaltungen ist. Dass die kleinteiligen Kreisstrukturen aus der DDR-Zeit gründlich überarbeitet wurden, war gut und sinnvoll. Doch nun ist man schon bei äußerst weitflächigen Einheiten angelangt. Es scheint fraglich, ob die begrenzten Effizienzgewinne, die in einer weiteren Reduktion vermutet werden, die erheblichen Aufwände eines Verwaltungsreformvorhabens ausgleichen können. Abgesehen von Thüringen ist die Schraube schon derart überdreht, dass jede weitere Aktivität die Existenzberechtigung von Landkreisen und kreisfreien Städten per se infrage stellen würde. Und warum sollten derartige Gedankenspiele nicht auch einmal durchdacht werden? Möglich wäre beispielsweise eine radikale Orientierung am Zentrale Orte-Prinzip. Die Landkreise der jeweiligen Länder würden sich dann an den drei Kommunalverbänden höherer Art orientieren, wo sich jeweils eine wichtige Kernstadt mit ihrem weiteren Umfeld vereint. Solch ein Ansatz wäre etwa für die kleinteilige Siedlungsgeographie des Freistaates Thüringen denkbar.

Allerdings sind solche Entwicklungen derzeit nicht sehr wahrscheinlich und so soll abschließend ein anderes Instrumentarium beleuchtet werden. Nämlich das der Kooperation. Das Kernproblem liegt doch darin, dass die daseinsvorsorglichen Leistungen erbracht werden müssen, deren Kosten pro Haushalt aufgrund der geringer werdenden Siedlungsdichte aber steigen. Hier stellt sich das objektive Erfordernis von Kooperation, Innovation und digitaler Rationalisierung. Städte, Gemeinden und auch Landkreise können sich in einzelnen Sparten der Daseinsvorsorge zusammenschließen, die Back-Office-Kosten bündeln und Leistungen gemeinsam erbringen. Große Erfolge konnten in den vergangenen Jahrzehnten übergreifende Netzwerke erreichen. So profitieren etliche Kommunen in allen Teilen der Bundesrepublik von den Verbundvorteilen innerhalb der Thüga AG. Stichworte sind Know-how-Transfer, Bündelung von Prozessen oder auch eine kooperative Beschaffung. Die Thüga war mal privat, dann gemischtwirtschaftlich und ist nun wieder vollständig in kommunaler Hand. Für die beteiligten Kommunen hat sie in all diesen Beschaffenheiten einen erheblichen Mehrwert bringen können. Dies deutet daraufhin, dass sich auch private Netzwerke als Partner anbieten. In den Neuen Bundesländern haben beispielsweise die Regionalversorger einen erheblichen Beitrag zu Modernisierung der Energiewirtschaft geleistet. Und auch in anderen Sparten stehen Partner bereit. Wenn sie sich als vertrauensvolle und innovative Ver- und Entsorger bereits bewährt haben, steht einer Zusammenarbeit nichts im Wege. Selbstverständlich sollte jede Kommune achtsam und klug wählen. Doch eines ist auch klar. Die immensen Herausforderungen des demografischen Wandels, der Wende hin zu mehr Nachhaltigkeit und Klimaschutz sowie nicht zuletzt der Digitalisierung werden sich nur in kooperativen Strukturen bewältigen lassen. Wenn Städte, Gemeinden und Landkreise die Potentiale aktiv ergreifen und damit die Effizienz in der Leistungserbringung erhöhen, dann besteht kein Anlass mehr, an den ohnehin schon sehr weiten Strukturen herumzuschrauben. Zumal mit einer Neugliederung von Landkreisen, Städten und Gemeinden immer auch die bestehenden Partnerschaften zur Disposition stehen.

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