Öffentlich-Private Partnerschaften. Auslaufmodell oder eine Strategie für kommunale Daseinsvorsorge?

Plädoyer für eine Öffentlich-Private Daseinsvorsorge

Wer lediglich den Titel des in diesem Jahr von Michael Schäfer und Ludger Rethmann vorgelegten Buches registriert, den mit über vierhundert Seiten dicken Band fürs erste aber einmal beiseitelegt, weil über Öffentlich-Private Partnerschaften vermeintlich kaum Neues zu erfahren ist, wird ein Opfer der eigenen Flüchtigkeit: Es geht mitnichten lediglich um eher berüchtigte als berühmte Vertragspartnerschaften bei der Errichtung und dem Betrieb von Infrastrukturprojekten, sondern um etwas viel Umfassenderes, nämlich eine „Öffentlich-Private Daseinsvorsorge“.

Der Begriff der „Öffentlich-Privaten Daseinsvorsorge“ schließt die herkömmlichen Vertragspartnerschaften zwar weiterhin ein, den Kern der „Öffentlich-Privaten Daseinsvorsorge“ jedoch bildet als „höchste und qualifizierteste Form“ öffentlich-privaten Zusammenwirkens ein gemeinsames Unternehmen, wie es sich als gemischtwirtschaftliches Unternehmen auf der Ebene des Staates, vor allem aber auf kommunaler Ebene längst findet.

Beide Formen Öffentlich-Privater Daseinsvorsorge sind Gegenstand des von Schäfer und Rethmann vorgelegten Buches. Beide – Vertragspartnerschaften bei Entwicklung und Betrieb von Infrastrukturprojekten wie öffentlich-private Unternehmungen – werden an konkreten Fällen empirisch beschrieben und in ihren Erwartungen und Ergebnissen, ihren Erfolgen und Misserfolgen analysiert. Eben das macht die Lektüre anschaulich und spannend!

Über Vertragspartnerschaften zwischen dem Staat und großen Privatunternehmen (z.B. Autobahn-Betreibergesellschaft, Toll Collect u.a.) erfährt der Leser kaum Besseres als ihm aus dem Scheitern dieser Projekte noch in Erinnerung ist. Auch Unternehmungen, die wie Post, Telekom oder Bahn aus Privatisierungen hervorgegangen und bis heute noch partiell oder sogar vollständig Eigentum des Bundes sind, waren im entscheidenden Punkt – nämlich der Erfüllung ihrer Funktionen für die Daseinsvorsorge – kein Ruhmesblatt für eine geglückte Partnerschaft. Das liegt, wie die Autoren zutreffend urteilen, nicht nur am Staat, auch nicht lediglich am privaten (Mit)Eigentümer, sondern vor allem an Zielkonflikten zwischen Daseinsvorsorge und Gewinnmaximierung oder unklaren Eigentümerstrategien – in diesem Fall des Staates – bei der Steuerung von Unternehmen mit öffentlicher Beteiligung (S. 199 ff). Auf der staatlichen Ebene lässt sich deshalb alles in allem kein Vorbild für eine Öffentlich-Private Partnerschaft ausfindig machen. Wieso und warum, fragt sich der Leser sofort, sollte das auf der kommunalen Ebene anders aussehen?

An dieser Stelle sind die Autoren in ihrem ureigensten Element. Aus wissenschaftlicher Arbeit und publizistischer Erfahrung der eine, aus der eigenen unternehmerischen Tätigkeit der andere, kennen beide Autoren das Feld kommunaler Unternehmen wie ihre Westentasche, schöpfen ihre Aussagen jedoch nicht allein aus diesem Hintergrundwissen. Aktuell gehen in das neue Buch originäre Erhebungen und Analysen in mehr als zwanzig Landkreisen und kreisfreien Städten ebenso wie detaillierte Fallbeispiele gemischtwirtschaftlicher Unternehmen ein. Sämtliche untersuchten Fälle öffentlich-privater Beteiligungen in kommunalen Unternehmen sprechen aus der Sicht der befragten Kommunen für eine geglückte Zusammenarbeit in der „Öffentlich-Privaten Daseinsvorsorge“. Verluste bei der politischen Steuerung der Betriebe oder Einbußen in der Fachkompetenz der Städte werden nicht verschwiegen, durch Zugewinne an Know-how, Innovations- und Investitionskraft aber offenbar reichlich wettgemacht.

Empirisch ist der Befund klar: Öffentlich-Private Partnerschaft in Form gemeinsamer Unternehmen sind – anders als auf Bundesebene – auf kommunaler Ebene erfolgreich und ein Modell „Öffentlich-Privater Daseinsvorsorge. An dieser Aussage lässt sich nichts deuteln; sie gilt, solange nicht das Gegenteil bewiesen wird. In der Forschung sollte das künftig allerdings dazu aufrufen, gerade diejenigen kommunalen Unternehmen mit privater Beteiligung unter die Lupe zu nehmen, die gescheitert sind.

Über den empirischen Befund hinaus liefern die Autoren nicht zuletzt interessante Erklärungen, wann und wieso Öffentlich-Private Partnerschaften in kommunalen Unternehmen gelingen. Von diesen Erklärungen halte ich vor allem drei für besonders wichtig:

Erstens handelt es sich bei den privaten Anteilen an kommunalen Unternehmen um Minderheitsbeteiligungen, sodass politisch definierte Gemeinwohlziele Priorität gegenüber wirtschaftlichen Teilzielen behalten. Zweitens garantiert ein langfristig ausgerichtetes Interesse beider Seiten eine Stabilität der Verbindung, die über kurzfristige wirtschaftliche oder fiskalische Vorteile hinausreicht und dadurch Vertrauen schafft. Drittens schließlich begegnen sich in solchen Öffentlich-Privaten Partnerschaften am besten diejenigen, die als Partner auf Augenhöhe miteinander umgehen können, weil Machtasymmetrien Gegenseitigkeit zerstören und Verträge idealiter zwischen Gleichen geschlossen werden sollten.

Insgesamt ist das Buch ein Plädoyer für Öffentlich-Private Partnerschaften in der Daseinsvorsorge. Plädiert wird damit immerhin für nichts weniger als für eine Teilprivatisierung kommunaler Unternehmen. Ob und wie weit Landkreise, Städte und Gemeinden diesen Weg mitgehen wollen, wird sich politisch entscheiden müssen. Für politische Mandatsträger auf allen Ebenen der Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung, die eine ausgewogene Behandlung dieses heiklen und komplexen Problems suchen, ist das von Schäfer und Rethmann vorgelegte Buch genau das richtige!

Rezensent:
Prof. Dr. Thomas Edeling

Der Autor:

Thomas Edeling wurde 1948 in Halle/Saale geboren. Nach kaufmännischer Lehre im Maschinenbauhandel, dem Studium von Wirtschaftswissenschaften und Soziologie und einer Assistenzzeit an der Humboldt-Universität zu Berlin wurde Edeling 1993 zum Professor für Organisations- und Verwaltungssoziologie an der Universität Potsdam berufen.

Einschlägige Publikationen zur Kommunalwirtschaft: Öffentliche Unternehmen zwischen Privatwirtschaft und öffentlicher Verwaltung (zusammen mit Stölting und Wagner), Wiesbaden 2004; Brüchige Grenzen: Delegitimierung kommunalen Wirtschaftens durch Angleichung an die Privatwirtschaft? In: Haug/Rosenfeld (Hg.): Neue Grenzen städtischer Wirtschaftstätigkeit, Baden-Baden 2009.

Edeling war Mitautor und wissenschaftlicher Leiter der Studie Kommunalwirtschaft im gesamtwirtschaftlichen Kontext, Berlin 2006, die bis heute als eine der wichtigsten Arbeiten zur Kommunalwirtschaft gilt. In der Studie wurde erstmals deren quantitativer Anteil an der Volkswirtschaft ermittelt und gezeigt, dass dieser Sektor in den Neuen Ländern im Vergleich zu Westdeutschland doppelt so stark gewichtet ist.

Schäfer, Michael / Rethmann, Ludger: Öffentlich-Private Partnerschaften. Auslaufmodell oder eine Strategie für kommunale Daseinsvorsorge?
Springer Gabler, Wiesbaden
1. Auflage 2020
ISBN: 978-3-658-28272-1
www.springer-gabler.de

Das Fazit jeder Rezension sollte eine Leseempfehlung sein. Sie können unter jeder Buchbesprechung mit einem Blick feststellen, ob sich der Weg zur nächsten Buchhandlung oder der Klick bei amazon.de lohnt. Und was die Symbolik – vom Fünf-Sterne-Gütesiegel bis zur Blauen Tonne – bedeutet, verrät Ihnen die folgende Legende:

Labsal für Grips und Seele.

Man wird deutlich schlauer.

Ganz nützlich, aber es reicht, auf‘s Taschenbuch zu warten.

Unschädlich, und hier und da erbaulich.

Bevor man Anne Will schaut...

Segensreich – aber nur für die Recyclingwirtschaft!

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