Kommunalstrukturen bundesweit

Die Bundesrepublik wurde nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges föderal verfasst. Das war einerseits eine Vorgabe der Westalliierten, die damit der explizit zentralistischen Nazi-Ideologie entgegenwirken wollten. Andererseits entsprach es den Traditionslinien der deutschen Geschichte. Schon das Heilige Römische Reich Deutscher Nation war mit seinem Wahlkaisertum und den entsprechenden kurfürstlichen Privilegien deutlich dezentraler aufgestellt als etwa die Königreiche in Frankreich, Spanien oder England. In der nachnapoleonischen Phase wurde die Kleinstaaterei innerhalb des Deutschen Bundes zunehmend zum Hemmnis für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung. Dem wiederum wirkte das Hegemoniebestreben Preußens entgegen, welches sich letztlich als innerdeutsche Führungsmacht behauptete und mit Gründung des Deutschen Kaiserreiches die staatliche Einheit konsolidierte. Doch selbst das Kaiserreich und erst recht die Weimarer Republik sahen für die einzelnen regionalen Gliederungen teilweise umfassende Kompetenzen vor. Der bundesrepublikanische Föderalismus ist damit beides: Aufoktroyiert und historisch gewachsen. Hemmnis und Chance zugleich.

Für den Zuschnitt und die Kompetenzen der Kommunen folgt daraus eine vergleichsweise große Heterogenität. Dennoch bestehen auf der nationalstaatlichen Ebene immer auch Bestrebungen zu Vereinheitlichung und Konsolidierung.

Nach dem Grundgesetz werden die politischen Ebenen des Bundes und der Länder recht deutlich voneinander geschieden. Mit einer eigenen Verfassung und Legislative entsprechen die Länder staatsrechtlich parlamentarischen Republiken. Der einzige Unterschied zu völlig unabhängigen Staatsgebilden besteht in dem Umstand, dass die völkerrechtliche Souveränität nicht originär ist, sondern von der des Bundes abgeleitet wurde. Die Kommunen als dritte nationale Ebene der Verwaltung besitzen keine verfassungsrechtliche Souveränität, sondern werden als Teil der jeweiligen Länder angesehen. Wiewohl ihnen in Paragraph 28 des Grundgesetzes das Recht einer subsidiären Selbstverwaltung eingeräumt wird, werden sie vollständig durch die Vorgaben ihrer jeweiligen Länder reguliert bzw. befähigt. Zur bundesstaatlichen Ebene hingegen besteht ein grundlegendes Kooperationsverbot, welches trotz der jüngsten Debatten darüber noch immer sehr umfassend gelebt wird. Weil die deutschen Kommunen somit 16 verschiedenen Landesverfassungen und den jeweiligen Regulierungen unterliegen, sind sie entsprechend heterogen aufgestellt. Nicht zu unterschätzen sind jedoch die – zumeist informellen – Einflussmechanismen für eine gewisse Bundeseinheitlichkeit. Einfacher gesprochen: Wenn in einem ähnlich strukturierten Nachbarbundesland eine umfassende Verwaltungsreform angeschoben wird, wird man sich notwendigerweise auch selbst den Debatten zur Effizienz und Sinnhaftigkeit von Verwaltungsstrukturen stellen müssen. Dies und die unterschiedlichen politischen Traditionen haben zu gewissen regionalen Clustern geführt. So kommen die sogenannten Samtgemeinden ursprünglich aus dem nordwestdeutschen Raum und sind seit Jahrzehnten ein fester Bestandteil der niedersächsischen Gemeindeordnung. Sie sind einer sehr gleichmäßigen und tendenziell eher dünnen Besiedlung geschuldet. Will heißen, dass in Regionen ohne natürliche Zentren die Daseinsvorsorge der Bürger im Verbund gleichberechtigter Gemeinden organisiert wird. Dieses Konzept wird spätestens seit der Verwaltungsreform 2007 auch im benachbarten Sachsen-Anhalt flächendeckend angewandt. Doch auch die Ämter in Schleswig-Holstein, in Mecklenburg-Vorpommern und in Brandenburg entsprechen dieser Tradition.

Im süddeutschen Raum – und hier vor allem in den Bundesländern Thüringen, Rheinland-Pfalz, Bayern und Baden-Württemberg – sind die Kreisstrukturen vergleichsweise engmaschig. Begründet wird dies häufig mit den besonderen physiogeographischen Gegebenheiten in den deutschen Mittelgebirgen sowie – hier vor allem in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Thüringen – mit einer langen Geschichte recht kleinteiliger politischer Einheiten auf den Territorien der jeweiligen Bundesländer. In Bayern und Baden-Württemberg bestehen zudem noch recht starke Regierungspräsidien. Diese gehören zwar zur Landesebene, doch übergreifend lässt sich für den Südwesten Deutschlands eine besonders feingliedrige Verwaltungshierarchie konstatieren. Möglicherweise spielt eine gewisse Rolle, dass gerade diese beiden Länder zu den strukturstärksten der Bundesrepublik gehören und der unbedingte Effizienzgedanke gegenüber anderen Prämissen wie Dezentralität und Bürgernähe zurückstehen kann.

Die größeren Städte sind in fast allen Flächenländern aus den Landkreisen oder Kreisen herausgegliedert. Einzige Ausnahme ist das Saarland. Hier ist die Landeshauptstadt Saarbrücken in den gleichnamigen Regionalverband übergegangen, in einen von bundesweit lediglich drei Kommunalverbänden besonderer Art. Deren grundlegende Prämisse ist es, die Kernstadt mit ihrem ländlichen Umfeld zu verknüpfen. Neben dem Regionalverband Saarbrücken bestehen solche Modelle in der Region Hannover und der Städteregion Aachen. Unklar ist, ob in dieser Reihung auch der Landkreis Göttingen aufgeführt werden muss. Dort ist die gleichnamige Kreisstadt noch immer den kreisfreien Städten gleichgestellt, wurde aber in den sie umgebenden Landkreis integriert.

Die Verwaltungsreformen in Ostdeutschland

Nach der Auflösung der DDR und der Deutschen Vereinigung am 3. Oktober 1990 mussten die Verwaltungsapparate der Neuen Bundesländer von Grund auf neu geschaffen werden. Nach Artikel 15 Abs. 3 des Einigungsvertrages konnten die westdeutschen Länder bis zum Juni 1991 Aufgaben der Neuen Länder bearbeiten, solange diese dazu noch nicht in der Lage waren. Im Rahmen der „Länderprogramme zum Verwaltungsaufbau in den Neuen Ländern“ wurden sogenannte „Verwaltungshilfeverträge“ mit Bundesländern aus dem Westen abgeschlossen. So kooperierte Brandenburg mit Nordrhein-Westfalen, Mecklenburg-Vorpommern mit Bremen, Hamburg und Schleswig-Holstein, Sachsen-Anhalt mit Niedersachsen, Sachsen mit Baden-Württemberg und Bayern sowie Thüringen mit Bayern, Hessen und Rheinland-Pfalz. Grundlage dieser Verwaltungshilfe waren Partnerschaften auf kommunaler Ebene. Vor allem in der Anfangszeit war das Engagement der westdeutschen Partner recht unterschiedlich. Während Hessen, Bayern, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg sich recht intensiv um einen effizienten Verwaltungsaufbau in Thüringen und Sachsen bemühten, zeigten andere Länder zunächst nur geringe Anstrengungen. Insgesamt ist festzustellen, dass sich die Verwaltungstradition in den Neuen Ländern bis heute an den damaligen Kooperationspartnern orientiert.

Die eher engmaschigen Kreisstrukturen der DDR wurden mit der Neugründung der ostdeutschen Bundesländer zunächst übernommen. Da sie den westdeutschen Vorbildern hinsichtlich der durchschnittlichen Einwohnerzahl und Fläche deutlich nachstanden, entbrannten recht schnell Diskussionen über mögliche Neustrukturierungen. Sie mündeten in den Jahren 1993 und 1994 in umfassende Verwaltungsreformen in allen Ländern Ostdeutschlands. Bestanden im Jahr 1992 noch 189 Landkreise auf dem Gebiet der ehemaligen DDR waren es Ende 1994 nur noch 92 – also weniger als die Hälfte. Bis heute hat sich die Zahl der ostdeutschen Landkreise auf 58 reduziert. Das sind 30 Prozent des ursprünglichen Wertes und angesichts der anhaltend negativen demografischen Entwicklung ist ein Ende dieser Spirale kaum abzusehen. Bis auf Thüringen wurden in jedem der Neuen Länder seit 1990 mindestens zwei umfassende Verwaltungsreformen durchgeführt, sodass sich Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Sachsen durch sehr weitflächige Kreisstrukturen auszeichnen. Zum Vergleich dazu sei angemerkt, dass im gleichen Zeitraum kein einziges der Alt-Bundesländer seine Kreisstrukturen signifikant geändert hatte.

Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Sachsen weisen in dieser Reihenfolge und mit großem Abstand zu allen übrigen Ländern die flächengrößten Landkreise Deutschlands auf. Hinsichtlich der durchschnittlichen Einwohnerzahl rangieren diese Länder allerdings nur im Mittelfeld. Zu rasant und umfassend verlaufen die demografischen Schrumpfungsprozesse und sorgen somit für eine stetig sinkende Bevölkerungsdichte. Die mittel- bis langfristigen Projektionen deuten auf einen anhaltenden Bevölkerungsrückgang hin und somit auf einen kontinuierlichen Anpassungsbedarf. Jüngst sind allerdings in Thüringen und in Brandenburg recht ambitionierte Verwaltungsreformvorhaben am politischen Widerstand insbesondere aus den betroffenen Kommunen heraus gescheitert. Die Gegner bewerteten die mit einer schlichten Reduktion von Einheiten verbundenen Effizienzpotentiale als eher begrenzt. Zudem stellten sie die Frage, inwiefern in derart weiten Räumen eine demokratische Partizipation und eine lokale Identifikation möglich seien. Diese Einwände wurden bereits bei der zunächst gescheiterten und später in abgespecktem Format realisierten Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern 2011 recht vehement vorgebracht.

Selbstverständlich betrafen die zahlreichen Gebietsreformen auch die Ebene der kreisfreien Städte. Allerdings hat sich deren Zahl deutlich weniger dramatisch verändert als die der Landkreise. Die Städte Wismar, Stralsund, Greifswald, Neubrandenburg, Schwedt (Oder), Eisenhüttenstadt, Görlitz, Plauen und Zwickau verloren dieses Privileg. Eisenach wurde es im Jahre 1994 eingeräumt. Zwischenzeitlich ist auch Hoyerswerda zur kreisfreien Stadt erhoben worden, ging aber mit der jüngsten sächsischen Verwaltungsreform aus dem Jahre 2008 wieder im Großkreis Bautzen auf. Gab es 1990 noch 26 kreisfreie Städte in Ostdeutschland, sind es heute 18.

Weitflächig im Norden, Westen und Osten, engmaschig im Süden

Insgesamt leben in den deutschen Landkreisen 56,2 Millionen Menschen. Dies entspricht 67,7 Prozent der deutschen Gesamtbevölkerung. Tendenz fallend. Während die meisten kreisfreien Städte in den vergangenen zehn Jahren bevölkerungsmäßig gewachsen sind, hat die Mehrzahl der Landkreise im gleichen Zeitraum an Einwohnern verloren. Dieser Re-Urbanisierungstrend wird mittelfristig anhalten und sich mitunter noch verschärfen. Hinsichtlich der Fläche entfallen auf die Landkreise 95,4 Prozent des bundesdeutschen Territoriums. Der Zuschnitt der Landkreise unterscheidet sich je nach Bundesland teilweise erheblich voneinander, was sich sowohl mit geographischen wie auch politischen Besonderheiten der jeweiligen Länder und Regionen erklären lässt. Grundsätzlich lässt sich ein deutliches Nord-Süd-Gefälle konstatieren. Im Süden sind die Verwaltungsstrukturen deutlich enger geknüpft als im Norden. So stellt der Freistaat Bayern mit 71 die mit Abstand größte Zahl an Landkreisen. Das flächenmäßig etwas kleinere, dafür aber deutlich bevölkerungsreichere Nordrhein-Westfalen begnügt sich dagegen mit 31 Kreisen. Einen ähnlichen Befund ergibt der Vergleich zwischen Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein. Die übrigen größeren Alt-Bundesländer Niedersachsen, Hessen und Baden-Württemberg gruppieren sich im Mittelfeld der Statistik. Im Zuge der vielfältigen Verwaltungsreformen in den neuen Bundesländern ist mittlerweile ein erheblicher Ost-West-Unterschied hinzugetreten. So nehmen ostdeutsche Landkreise weniger als ein Fünftel der Gesamtzahl ein, während sie aber flächenmäßig annähernd ein Drittel ausmachen. Hinsichtlich der Einwohnerzahl liegen die Landkreise der Neuen Bundesländer allerdings bei lediglich 16,7 Prozent der Gesamteinwohnerzahl der deutschen Landkreise.

Die durchschnittliche Einwohnerzahl und Fläche der deutschen Landkreise – nach Bundesländern (ohne Stadtstaaten)

Die größten Landkreise Deutschlands – nach Fläche

Mit der Kreisgebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern aus dem Jahre 2011 sind dort die flächenmäßig größten Landkreise Deutschlands entstanden. Von den nunmehr lediglich sechs Landkreisen in M-V ist lediglich Nordwestmecklenburg nicht in dieser Liste vertreten. Der flächenmäßig größte Landkreis außerhalb dieses Bundeslandes ist die Uckermark, die seit der Brandenburger Verwaltungsreform 1993 bis zum Jahre 2011 den Titel des größten deutschen Landkreises für sich beanspruchen konnte.

Die kleinsten Landkreise Deutschlands – nach Fläche

Der kleinste Landkreis Deutschlands ist zugleich einer der am dichtesten besiedelten. Er würde knapp 24mal in den größten deutschen Landkreis Mecklenburgische-Seenplatte passen, weist allerdings eine vergleichbare Einwohnerzahl auf. Die übrigen Landkreise in der Liste sind eher durchschnittlich besiedelt. Im Vergleich der Bundesländer weist das Saarland die flächenmäßig kleinsten Landkreise auf. Damit gibt es im Saarland genauso viele Landkreise wie im fast zehnmal so großen Mecklenburg-Vorpommern.

Die größten Landkreise Deutschlands – nach Einwohnern

In der Liste der einwohnerreichsten deutschen Landkreise finden sich zwei Verwaltungseinheiten, die keine Landkreise im üblichen Sinne darstellen, allerdings dem Deutschen Landkreistag angehören. Sie sind in der Tabelle kursiv aufgeführt. Insgesamt dominieren die Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg. Der bevölkerungsreichste ostdeutsche Landkreis ist der Erzgebirgskreis mit 364.000 Einwohnern. Im Vergleich der Bundesländer verfügt Nordrhein-Westfalen mit deutlichem Abstand über die im Schnitt einwohnerstärksten Landkreise.

Die kleinsten Landkreise Deutschlands – nach Einwohnern

Drei der fünf einwohnerärmsten Landkreise Deutschlands entfallen auf die besonders kleingliedrig strukturierten Bundesländer Rheinland-Pfalz und Thüringen. Lüchow-Dannenberg ist gleichzeitig der am dünnsten besiedelte Landkreis im Alt-Bundesgebiet.

Die am dichtesten besiedelten Landkreise Deutschlands

Die fünf am dichtesten besiedelten Landkreise gruppieren sich allesamt um urbane Zentren. Mettmann im Süden und Recklinghausen im Norden des Ruhrgebiets, Offenbach im Südosten und Main-Taunus im Westen der Finanzmetropole Frankfurt am Main. Und schließlich der Landkreis Esslingen im südlichen und östlichen Verflechtungsraum der Industriestadt Stuttgart.

Die weitgehend urban geprägten Kommunalverbände höherer Art um die Städte Aachen, Hannover und Saarbrücken finden sich nicht in dieser Liste. Der Regionalverband Saarbrücken und die Städteregion Aachen haben den Sprung unter die Top Five mit 803 bzw. 786 Ew./qkm jedoch nur knapp verfehlt.

Die am dünnsten besiedelten Landkreise Deutschlands

Die vier am dünnsten besiedelten Landkreise Deutschlands grenzen unmittelbar aneinander an. Und so ist die Region zwischen dem Wendland, der Altmark und der Prignitz am Unterlauf der Elbe die am dünnsten besiedelte Deutschlands. Die auf den Plätzen sechs und sieben rangierenden Landkreise Stendal und Ludwigslust-Parchim liegen ebenfalls in unmittelbarer Nachbarschaft. Das insgesamt am dünnsten besiedelte Bundesland Mecklenburg-Vorpommern ist in den Top Five nicht vertreten. Die peripheren Regionen Brandenburgs sind teilweise noch schwächer besiedelt, was im Landesmittel jedoch durch den Verflechtungsraum zu Berlin ausgeglichen wird.

Der nach Lüchow-Dannenberg am zweitdünnsten besiedelte Landkreis des Alt-Bundesgebietes folgt erst auf Rang zwölf. Es ist der Eifelkreis Bitburg-Prüm. Alle Plätze davor entfallen mit Ausnahme Lüchow-Dannenbergs entweder auf Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern oder das nördliche Sachsen-Anhalt.

Wo der Mittelwert zuhause ist

Die drei durchschnittlichsten Landkreise Deutschlands liegen allesamt im Alt-Bundesgebiet, verteilen sich dort aber recht gleichmäßig von Nord nach Süd. Unter den im Rahmen einer Schwankungsbreite zwischen 100 und 300 Einwohnern pro Quadratkilometer in etwa durchschnittlich besiedelten Landkreisen trifft der baden-württembergische Landkreis Waldshut die durchschnittliche Fläche besonders gut, weicht davon nur um 2,6 Prozent ab. In Bezug auf die Einwohnerzahl und wieder unter der Prämisse einer eher mittleren Siedlungsdichte kommt der niedersächsische Landkreis Aurich dem bundesweiten Mittelwert am nächsten, liegt nur 0,53 Prozent darunter. Der über beide Parameter hinweg und damit auch hinsichtlich der Bevölkerungsdichte durchschnittlichste Landkreis Deutschlands liegt jedoch in Nordrhein-Westfalen. Es ist der Kreis Euskirchen zwischen der Kölner Bucht und der Hocheifel. Hier scheinen sich auch die wirtschaftlichen Strukturdaten weitgehend im Schnitt zu bewegen. Denn im Zukunftsatlas 2019 belegte der Kreis Platz 264 von 401, zählt damit zu den Regionen mit einem „ausgeglichenem Chancen-Risiko Mix“ für die Zukunft.

Kreisfreie Städte in Deutschland

Wenn man die Kernstädte der Kommunalverbände besonderer Art – also Aachen, Hannover und Saarbrücken – die Stadt Göttingen im gleichnamigen Landkreis sowie die drei Stadtstaaten mit ihren vier Städten einbezieht, gibt es in Deutschland 111 kreisfreie Städte. Hier leben 27,7 Millionen Menschen, was einem Anteil von ziemlich genau einem Drittel der deutschen Gesamtbevölkerung entspricht. Bayern ist das Land mit den meisten kreisfreien Städten – 25 an der Zahl. Nordrhein-Westfalen als das Land mit den deutlich meisten Großstädten folgt auf Rang 2. Dort genießen 22 bzw. 23 Städte das Privileg der Kreisfreiheit. Ansonsten weist nur das relativ kleine Rheinland-Pfalz mehr als zehn kreisfreie Städte auf. Hier sind die Strukturen besonders kleinteilig. Acht von zwölf kreisfreien Städten erreichen dort nicht die Schallmauer von 100.000 Einwohnern. Fünf liegen gar bei genau oder weniger als 50.000 Einwohnern. Ähnlich sieht es in Bayern aus. Dort liegen 17 von 25 kreisfreien Städten unter 100.000 und neun unter 50.000 Einwohnern.

In Hessen und Nordrhein-Westfalen sind alle kreisfreien Städte gleichzeitig auch Großstädte. In Niedersachsen ist dies immerhin bei sieben der zehn kreisfreien Städte der Fall. Baden-Baden ist die einzige unter den neun baden-württembergischen kreisfreien Städten, die nicht den Status einer Großstadt erreicht. In Schleswig-Holstein liegen Kiel und Lübeck oberhalb sowie Flensburg und Neumünster unterhalb dieser Schwelle.

In den Neuen Bundesländern genießen nur noch 18 Städte das Privileg der Kreisfreiheit. Schwerin ist die einzige deutsche Landeshauptstadt unter 100.000 Einwohnern. Die größte Stadt des Landes, Rostock, liegt bei mehr als 200.000 Einwohnern. In Brandenburg liegen Potsdam und Cottbus oberhalb und Brandenburg an der Havel sowie Frankfurt/Oder unterhalb von 100.000 Einwohnern. In Sachsen-Anhalt ist Dessau-Roßlau die einzige von drei kreisfreien Städten, die keine Großstadt ist. Sachsen ist das Land mit den im Schnitt einwohnerstärksten kreisfreien Städten. Leipzig, Dresden und Chemnitz erreichen im Mittel eine Einwohnerzahl von 463.000.

(Die Angaben in Klammern beziehen sich auf die Frage, ob die Kernstädte der drei Kommunalverbände höherer Art bzw. die Kreisstadt Göttingen als kreisfrei gewertet werden oder nicht. Die Angaben in Klammern bejahen dies, die anderen nicht.)

Mit zwei Großstädten, zwei Städten zwischen 50.000 und 100.000 Einwohnern und weiteren zwei unterhalb der Schwelle von 50.000 ist der Freistaat Thüringen hinsichtlich seiner Verwaltungsstrukturen das Pendant zu den ebenfalls sehr kleinteiligen Bundesländern Rheinland-Pfalz und Bayern. In diesen drei Ländern liegen die kreisfreien Städte sogar im Mittel unter dem Wert von 100.000 Einwohnern. Und alle 16 kreisfreien Städte mit genau oder weniger als 50.000 Einwohnern befinden sich in einem dieser drei Bundesländer.

Die 16 kleinsten kreisfreien Städte in Deutschland

Die 17 größten kreisangehörigen Städte liegen allesamt bereits über dem Mittelwert der kreisfreien Städte in Bayern und Rheinland-Pfalz. Zehn davon liegen allein in Nordrhein-Westfalen, davon wiederum weisen sieben mehr als 100.000 Einwohner auf. Nordrhein-Westfalen ist damit bei weitem das Land mit den meisten Großstädten. Insgesamt sind es 30 an der Zahl. In Baden-Württemberg liegen vier der 17 größten deutschen kreisangehörigen Städte – in Niedersachsen, Hessen und Sachsen jeweils eine. Zwickau ist mit 90.000 Einwohnern die größte kreisangehörige Stadt der Neuen Bundesländer.

Die 17 größten kreisangehörigen Städte Deutschlands.