Direkt, mittelbar oder beides?

 

Hier im Schweizer Kanton Glarus werden die kommunalen Entscheidungen der Landsgemeinde noch öffentlich abgestimmt. Foto: Adrian Sulc

Direkt oder mittelbar oder beides?

Deutschland verfügt mittlerweile über recht stabile demokratische Wurzeln. Nachdem der erste Versuch noch in der totalen Katastrophe des Nationalsozialismus endete, ist seit der Verabschiedung des Grundgesetzes im Jahre 1949 ein kompakter und robuster Rechtsstaat entstanden. Trotz seines recht jungen Alters und der miserablen Ausgangsbedingungen in den ideologischen Trümmern des Dritten Reiches hat er sich schnell gefestigt, blieb anpassungsfähig und erfährt mittlerweile auch international eine gewisse Anerkennung. Zentrale Attribute sind der Föderalismus und das repräsentative System. Der Föderalismus ist zum einen historisch gewachsen, wurde zum anderen aber auch von den Alliierten aufoktroyiert – als Gegenentwurf zum radikalen Zentralismus der Nazi-Zeit. Das repräsentative System hingegen lässt sich als Lehre aus den Erfahrungen von Weimar interpretieren. Ganz bewusst wurde davon abgesehen, an der Spitze der Exekutive ein wirkmächtiges und direkt gewähltes Amt zu installieren. Die Kanzlerin sollte sich vielmehr über den Umweg der Parteien legitimieren und der Bundespräsident nahezu ausschließlich repräsentative Pflichten erfüllen. Ein Mehrheitswahlrecht nach angloamerikamischen Vorbild wurde auch deshalb verworfen, weil damit eine erhöhte Anfälligkeit für allzu abrupte Machtverschiebungen assoziiert wurde. Zudem sollten die Abgeordneten nicht in erster Linie ihren Wählern, sondern vor allem den sie entsendenden Parteien verpflichtet sein. Diese wiederum wirken – laut Grundgesetz – bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Das Parteienprivileg begründet zwar ausdrücklich kein Monopol, doch es ordnet den Parteien eine maßgebliche Bündelungs-, Organisations- und Vertretungsfunktion zu. Nicht zuletzt ermöglicht das repräsentative Wahlrecht eine höhere Diversität des politischen Angebots und somit eine breitere Repräsentation als mit einem Mehrheitswahlrecht möglich wäre.

Doch wo Licht ist, fällt auch Schatten und so birgt die Parteiendemokratie einige systemische Defizite. So können die Bürger auf ihren Wahlzetteln immer nur für bestimmte Programmatiken votieren, aber an konkreten Gesetzes- oder anderweitigen Vorhaben nicht maßgeblich mitwirken. Und da das Wahlrecht auf das große Ganze zielt und weniger die lokalen Gegebenheiten in den einzelnen Wahlkreisen in den Blick nimmt, abstrahiert sich politische Entscheidungsfindung von den konkreten Lebenswirklichkeiten. Und so erfährt seit einigen Jahren die Idee der Bürgerbeteiligung immer mehr Zuspruch. Angesichts einer zunehmenden Fragmentierung und Individualisierung der Gesellschaft verlieren Parteien, Konfessionen, weltanschauliche Bewegungen, Gewerkschaften oder Berufsgenossenschaften zunehmend an Bindungskraft, während individuelle Meinungs- und Interessenlagen eine erhöhte Relevanz entfalten. Auch der Staat wird immer weniger als zentrale Autorität anerkannt. Er ist zwar de facto die Essenz des bundesdeutschen Wählerwillens, doch in der Praxis sind immer weniger Menschen bereit, exekutive Entscheidungen mit realem oder empfundenem Bezug zur eigenen Lebenswirklichkeit einfach so hinzunehmen. Vor diesem Hintergrund erscheinen Elemente der direkten Demokratie als geeignetes Instrument, die Entfremdung der Bürgerschaft von der Politik zu stoppen, mehr Dynamik in die Strukturen zu bringen, eine Rückkopplung zu den lokalen Befindlichkeiten zu ermöglichen und mehr Lust am demokratischen Austausch zu vermitteln. Vielfach wurde und wird auf das Beispiel der Schweiz verwiesen und tatsächlich gelten die demokratischen Strukturen im Alpenstaat als besonders vital und transparent. Wieso sollte nicht auch in Deutschland funktionieren, was in der Schweiz ganz offenkundig zu keinerlei Abstrichen bei Produktivität, Prosperität und gesellschaftlicher Stabilität geführt hat? Andererseits stellt sich die Frage, ob nicht auch die Bundesrepublik in den bestehenden Strukturen recht erfolgreich reüssieren konnte und ob sich die spezifischen geografischen, kulturellen und politischen Gegebenheiten der Schweiz so einfach auf ein deutlich größeres und anders strukturiertes Gemeinwesen übertragen lassen.

Von Weimar über Bonn nach Berlin

Elemente der direkten Demokratie wurden in Deutschland erstmals in der Weimarer Republik eingeführt. Im Rahmen der sogenannten Volksgesetzgebung konnte mit den Unterschriften von mindestens zehn Prozent der Bevölkerung dem Reichstag ein Volksbegehren vorgelegt werden. Wenn dieser dem Ansinnen nicht zustimmte, kam es zum Volksentscheid. Dessen Erfolg wiederum hing davon ab, ob mindestens die Hälfte der Bürger ihr Votum abgaben und von denen wiederum mehr als 50 Prozent mit Ja stimmten. In den 15 Jahren der Weimarer Republik konnten nur zwei Vorhaben die nötige Zahl an Unterschriften erbringen, um eine Abstimmung zu erzwingen. Das war 1926 die von SPD und KPD unterstützte Initiative zur Enteignung der deutschen Fürstenhäuser sowie der im Jahre 1929 von NSDAP und DNVP eingebrachte Entwurf zur Ablehnung des Young-Plans und der darin verankerten deutschen Reparationszahlungen für den Ersten Weltkrieg. Letztlich scheiterten beide Volksentscheide recht deutlich am nötigen Quorum von 50 Prozent der Wahlberechtigten. In den deutschen Ländern wurden insgesamt zwölf direktdemokratische Abstimmungen vorgenommen, die zum Großteil auf die Auflösung der entsprechenden Landtage zielten. Nur eine davon war erfolgreich – und zwar im damaligen Land Oldenburg.

In der Nazi-Zeit und auch in der DDR besaß die Volksgesetzgebung nahezu ausschließlich propagandistischen Charakter. So gab es beispielsweise keine Rechtsgrundlage für unabhängige Initiativen. Die Bürger wurden lediglich aufgefordert bzw. gedrängt, die Entscheidungen der Nomenklatura nachträglich zu bestätigen.

Bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes hingegen wurde intensiv über die demokratietheoretischen Vor- und Nachteile plebiszitärer Elemente diskutiert. Nach reiflicher Überlegung und kontroverser Debatte entschieden sich die Mütter und Väter unserer Verfassung eindeutig dagegen und für repräsentative Strukturen. In den Ländern war die Situation nicht so eindeutig, wiewohl Volksentscheide auch hier bis zur Wiedervereinigung die absolute Ausnahme blieben. So war die im Jahr 1968 im Freistaat Bayern gestartete Initiative zur Einführung überkonfessioneller Gemeinschaftsschulen das erste und einzige Volksbegehren der Bonner Republik, welches die Hürde zum Volksentscheid erfolgreich überwinden konnte – und dies auch noch mit positivem Ausgang.

Die Debatte um Sinn und Unsinn plebiszitärer Elemente wurde durch das Aufkommen der grünen Bewegung spürbar belebt. Die Grünen waren die erste signifikante bundespolitische Strömung, die sich aktiv für mehr bürgerschaftliche Mitbestimmung einsetzte und selbige überhaupt erst thematisierte. Nach der Wiedervereinigung engagierte sich die PDS in ähnlicher Weise, später wurden entsprechende Forderungen auch von der SPD und Teilen der FDP adaptiert. Dennoch mussten seit Gründung der Grünen im Januar 1980 bis zum ersten Volksentscheid auf Landesebene immerhin 15 Jahre vergehen. Wieder einige Jahre später ist es unter der rot-grünen Regierung von Gerhard Schröder um ein Haar gelungen, auch auf Bundesebene die Möglichkeit von Volksentscheiden zu implementieren. Mit 63,4 Prozent scheiterte ein entsprechender Antrag denkbar knapp an der nötigen Zweidrittel-Mehrheit im Bundestag.

Zusätzlich zu den genannten Parteien zeigten sich in der jüngsten Vergangenheit auch die CSU und die AfD offen für direktdemokratische Elemente auf Bundesebene. Die CDU steht mit ihrer nach wie vor recht eindeutigen Ablehnung also recht allein da. Sie stellt aber seit 15 Jahren die Kanzlerin und hält eine ausreichende Sperrminorität im Bundestag. Und so ist selbst über so zentrale Fragen wie die Einführung des Euro, die Ratifizierung des Lissabon-Vertrages, die Abschaffung der Wehrpflicht oder den Ausstieg aus der Kernenergie nie abgestimmt worden.

Das Referendum zur Enteignung der Fürstenhäuser im Jahr 1926 war der erste deutschlandweite Volksentscheid. Hier Wahlwerbung für ein Ja. Allerdings scheiterte das Vorhaben letztlich am nötigen Quorum. Foto: Bundesarchiv

Auf die Hürden kommt es an.

Während Volksentscheide auf Bundesebene auch im aktuellen Koalitionsvertrag nicht enthalten sind, zeigt sich in den Ländern seit der Wiedervereinigung eine stärkere Dynamik. Mittlerweile ist in allen 16 Landesverfassungen die Möglichkeit einer Volksgesetzgebung verankert. In der großen Mehrzahl ist ein dreistufiges Verfahren vorgesehen, in Bayern und im Saarland ein zweistufiges. Üblicherweise stellt die Volksinitiative den Auftakt dar. Hier muss eine bestimmte Anzahl von Unterschriften gesammelt und vorgelegt werden, um eine Befassung des jeweiligen Parlamentes bzw. eine Zulassung zum Volksbegehren zu erreichen. Auf dieser zweiten Stufe muss eine weit höhere Zahl an Unterschriften erreicht werden, um wiederum in einem letzten Schritt die Angelegenheit dem Volk zur Entscheidung unterbreiten zu dürfen. Gegenstand eines Volksbegehrens muss immer ein förmliches Gesetz sein, welches zum einen in die Kompetenz der Länder fällt und zum anderen nicht von der Volksgesetzgebung ausgeschlossen wurde. Der Volksentscheid schließlich muss in der Regel zwei grundlegende Hürden nehmen. Neben der einfachen Stimmenmehrheit ist zumeist ein Zustimmungs- bzw. Beteiligungsquorum vonnöten. D.h., dass ein bestimmter Prozentsatz aller Wahlberechtigten – also inklusive der Nichtwähler – an der Abstimmung teilnehmen bzw. im Sinne des entsprechenden Vorschlags abstimmen muss. Auf eine derartige Vorgabe wird lediglich in Bayern, Hamburg und Sachsen verzichtet.

Die grundsätzliche Möglichkeit zur Volksgesetzgebung besteht zwar in allen Bundesländern, doch die jeweiligen Voraussetzungen sind sehr unterschiedlich. Während Bayern, Berlin und Hamburg vergleichsweise bürgerfreundliche Regelungen kennen, sind die Hürden im Saarland oder in Hessen deutlich höher. Hier werden weite Themenbereiche gänzlich ausgeschlossen. Zudem sind die Fristen zur Beibringung der benötigten Unterschriften recht kurz, besteht teilweise die Pflicht, sie von den Ämtern nachvollziehen zu lassen und sind die Quoren für die Mindestbeteiligung an einem etwaigen Volksentscheid recht hoch. Insofern überrascht es kaum, dass es in den genannten Ländern noch zu keinem einzigen erfolgreichen Volksbegehren gekommen ist.

Abgesehen von obligatorischen Referenden haben sich die meisten Volksentscheide in den vergangenen Jahren in Bayern, Berlin und Hamburg zugetragen. Darüber hinaus wurde lediglich in Baden-Württemberg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern jeweils ein Referendum abgehalten. In Sachsen-Anhalt sollten Kitas gestärkt und in Mecklenburg-Vorpommern Gerichtsbezirke beibehalten werden. In Baden-Württemberg ging es mit intensiver bundesweiter medialer Begleitung um die Forderung nach einer Beendigung des Bahnhofsneubauprojektes Stuttgart 21. Letztlich scheiterten alle drei entweder am Quorum oder aber an der Stimmenmehrheit.

In Hamburg ging es in den vergangenen Jahren zuvorderst um die Versorgungswirtschaft und um die Bildung. Im Jahr 2004 sollte per Volksentscheid der Verkauf der städtischen Asklepios-Kliniken verhindert werden. Das Referendum war erfolgreich, aber nicht bindend. Der CDU-geführte Senat setzte sich über das Votum hinweg und verkaufte trotzdem. 2010 wurde über eine Schulreform gestritten. Deren Gegner kamen vornehmlich aus liberal-konservativen Kreisen und wurden massiv von der Hamburger FDP unterstützt. Sie setzten sich in einem Volksentscheid durch und verhinderten so die Einführung einer sechsstufigen Gemeinschaftsschule. Drei Jahre später pfiff der Wind aus der entgegengesetzten Ecke. Ein Zusammenschluss aus Attac, dem BUND und etwa 30 weiteren Organisationen des eher linken Spektrums wollte die Rekommunalisierung der Hamburger Energiewirtschaft erreichen. Dies gelang auch und in der Folge wurden sämtliche Energienetze zurückgekauft und in städtische Verantwortung überführt.

In Bayern konnte die regional nicht unbedeutende ÖDP im Jahre 2010 über einen Volksentscheid ein besonders strenges Nichtrauchergesetz durchsetzen. Und schon 1998 ist es über einen Volksentscheid gelungen, mit dem Senat die zweite Kammer des bayerischen Parlaments aufzulösen.

Die meisten Plebiszite der vergangenen Jahre wurden jedoch in der Bundeshauptstadt Berlin abgehalten. Hier ging es um den Weiterbetrieb des Flughafens Tempelhof, um die Abschaffung des verbindlichen Religionsunterrichts, um die Teilprivatisierung der Wasserbetriebe, um den Rückkauf der Energienetze, um die Bebauung des Tempelhofer Feldes sowie um den Weiterbetrieb des Flughafens Tegel.

Auf der Ebene der Kommunen zeigt sich eine ganz ähnliche Struktur wie bei den Ländern. Die Vorgaben können je nach Bundesland recht deutlich voneinander variieren, doch überall ist die grundsätzliche Möglichkeit eines Volksentscheides vorgesehen. Weil die Hürden sehr unterschiedlich definiert sind, wurde im Saarland noch gar keiner, in Bayern dafür aber mehr als 2.000 Bürgerentscheide abgehalten. In den vergangenen Jahren gab es bundesweit durchschnittlich etwa 300 solcher Verfahren, Tendenz steigend. Die Abstimmungsbeteiligung lag bei etwa 50 Prozent und verhielt sich ziemlich genau umgekehrt proportional zur Einwohnerzahl. Will heißen: Je kleiner die Gemeinde, desto größer der Anteil jener Bürger, die bei Bürgerentscheiden zur Wahlurne streben. Im Umkehrschluss wird es in den größeren Metropolen der Bundesrepublik umso schwerer, einen Bürgerentscheid auf den Weg zu bringen und womöglich gar zu gewinnen.

Sebastian Frankenberger von der ÖDP engagierte sich erfolgreich für einen besonders strikten Nichtraucherschutz in Bayern. Foto: Chrisglub

Flughäfen, Versorgungsbetriebe und das Rauchverbot

Insgesamt lässt sich konstatieren, dass die Volksgesetzgebung seit Mitte der 1990er Jahre massiv auf dem Vormarsch ist. Vor allem in den Kommunen, zunehmend auch auf Länderebene und vermutlich irgendwann auch im Bund. Für Letzteres bräuchte es lediglich mal wieder eine Bundesregierung ohne Unionsbeteiligung oder – was in den vergangenen Jahrzehnten auch nicht gerade selten war – eine Anpassung der CDU-Positionen an den zunehmend progressiver werdenden politischen Mainstream.

Doch wie erstrebenswert ist das überhaupt? Wenn sich Bürger für ihre Belange einsetzen, sich einbringen, debattieren, Anteil an größeren politischen Vorhaben nehmen, klingt das zunächst einmal nach einer demokratischen Wunschvorstellung. Befürworter der direkten Demokratie erhoffen sich in diesem Kontext mehr Transparenz, weniger Mauscheleien, mehr Interaktion und eine wachsende Dynamik der politischen Auseinandersetzung. Doch es gibt auch eine Kehrseite. Und die besteht vor allem in der Überbetonung von Partikularinteressen. In den vergangenen Jahren und Jahrzehnten war insbesondere auf kommunaler Ebene ein rasanter Aufwuchs an Bürgerbegehren und -entscheiden zu konstatieren, wobei sich die große Mehrzahl gegen mittlere bis größere öffentliche Bauvorhaben richtete. Man mag einwenden, dass eine frühzeitige Beteiligung der Bürger die eklatanten Fehlplanungen bei Stuttgart 21 oder der Elbphilharmonie verhindert hätte, doch erstens bleibt das reine Spekulation, zweitens ist man im Nachhinein immer klüger und drittens geht es in der übergroßen Mehrzahl der Initiativen nicht um überdimensionierte Prestigeprojekte der Deutschen Bahn und auch nicht um Musentempel der Hochkultur, sondern um die dringend notwendige Modernisierung der deutschen Infrastruktur. Vorhaben wie die Energiewende oder die Stärkung der Schieneninfrastruktur werden vor allem in jenen politischen Milieus begrüßt, die sich auch die direkte Demokratie auf die Fahne geschrieben haben. Das mutet ein wenig ironisch an, denn das eine war in den vergangenen Jahren geeignet, das andere maßgeblich zu verlangsamen bzw. gar zu verhindern. Hier soll mitnichten die versammelte Linke des Pharisäertums beschuldigt werden, wiewohl der Vorwurf in Einzelfällen durchaus treffen mag. So oder so wird aber nun in kleinteiliger Praxis verhindert, wofür in jahrzehntelangen heftigen Kämpfen letztlich erfolgreich gestritten worden ist. Die direkte Demokratie ist nur Mittel zum Zweck und steht prinzipiell jedem offen. Die Idee des nicht nur mündigen, sondern auch solidarisch handelnden Bürgers ist vielleicht nicht gleich eine Chimäre, aber sie lässt sich – je nach Sach- und Interessenlage – vielfältig interpretieren. Und im Grundsatz sind viele hehre Ideen immer dann gescheitert, wenn sie sich an den natürlichen menschlichen Reflexen messen lassen mussten. Die direkte Demokratie hat in den vergangenen Jahrzehnten deutlich andere Effekte gezeitigt, als sie in der schillernden Theorie einstmals gemalt wurden. Auf europäischer Ebene haben die wiederholten Referenden zur Frage eines Austritts oder Verbleibs von Mitgliedsstaaten in der Union zu einer temporären und nun auch dauerhaften Destabilisierung des Bündnisses beigetragen. Und dies, obwohl die jeweiligen Regierungen durchaus ein gewisses Vertrauen genossen und sich jeweils klar zur europäischen Integration bekannten.

Auch in den deutschen Bundesländern hat es einige Referenden gegeben, doch wirklich wegweisende Initiativen sind bislang ausgeblieben. Für die Privatisierung bzw. Rekommunalisierung von bestimmten Daseinsvorsorgebereichen in Berlin und in Hamburg hätten und haben schließlich auch wechselnde politische Mehrheiten ausgereicht. Und auch das besonders strikt gehandhabte Rauchverbot in Bayern, die Frage des Religions- bzw. Ethikunterrichts in Berlin oder der Verzicht auf die sechs- statt vierjährige Grundschule in Hamburg besitzen keine herausgehobene gesellschaftspolitische Relevanz.

In Berlin hat sich in den vergangenen Jahren gezeigt, dass Volkes Wille nicht immer der Weisheit letzter Schluss ist, dass die Schwarmintelligenz der Masse nicht zwangsläufig der fachlichen Expertise vorzuziehen ist. Wie in Hamburg gilt, dass die Neustrukturierung der Daseinsvorsorgewirtschaft auch mit parteipolitischen Mehrheiten möglich gewesen wäre. Insbesondere bei den Wasserbetrieben soll jedoch nicht verhehlt werden, dass die letztlich erfolgreiche Kampagne zur Offenlegung der sogenannten Geheimverträge durchaus geeignet war, massiven politischen Druck aufzubauen. Das Ende dieser eigentümlichen Konstellation mit Gewinngarantien und einer privatwirtschaftlich dominierten Anstalt öffentlichen Rechts ist sicher zu begrüßen und zu großen Teilen dem Berliner Wassertisch zu verdanken. Doch selbst hier zeigt sich ein Fallstrick bürgerschaftlicher Initiativen. Denn diese müssen notwendigerweise auf eine eindeutige Ja-Nein-Frage reduziert werden. Diese Unterkomplexität wirkt zumeist destruktiv. Man kann sich zwar gegen etwas wenden, doch keine konstruktiven Vorschläge entwickeln, wie es stattdessen laufen sollte. Diese Krux lässt sich beispielsweise beim Referendum um eine Teilbebauung des ehemaligen Flughafens Tempelhof nachvollziehen. Nachdem bereits jedweder Versuch gescheitert war, die riesige wilde Wiese mit ihren beiden Landebahnen auch nur ansatzweise gartenbaulich zu entwickeln, wollte der Berliner Senat nun etwa ein Fünftel der Fläche für eine Bebauung öffnen. Wie gesagt, ein Fünftel, 20 Prozent. Das Senatskonzept ist sicherlich sehr nachlässig kommuniziert worden und der geringe Anteil der vorgesehenen Sozialwohnungen war ein nachvollziehbarer Kritikpunkt, doch aus der Annahme des Volksentscheids folgt nun, dass das riesige Gelände bis auf Weiteres ungenutzt bleibt. 300 Hektar oder 450 Fußballfelder freie Brache inmitten der Stadt, die nun ausschließlich für Kitesurfen, Hundeauslauf, Grillen, Radfahren und ähnliche Aktivitäten offensteht. Das mag man ganz romantisch finden und tatsächlich lässt sich die Atmosphäre dort insbesondere an lauen Sommerabenden durchaus genießen, vor dem Hintergrund der grassierenden Mietpreise ist es jedoch schlichtweg dekadent. Vor allem wenn man bedenkt, dass es vermutlich eine ausgeprägte personelle Kongruenz zwischen jenen gibt, die sich einstmals für die riesige Brache einsetzten und nun – wieder per Volksgehren – die private Wohnungswirtschaft in der Stadt enteignen wollen. Zudem sei erwähnt, dass Berlin schon vor der Stilllegung des Tempelhofer Flughafens eine der grünsten Metropolen Europas war und just zur Zeit der Abstimmung die umfassenden Areale des ehemaligen Berliner Güterbahnhofs – nicht weit von Tempelhof entfernt – zu einer ausgreifenden Parklandschaft umgestaltet wurden.

Doch auf der anderen Seite des politischen Spektrums wurde nicht anders gehandelt. Um endlich wieder ins Abgeordnetenhaus zu kommen und ein paar Punkte bei den alteingesessenen Westberlin-Romantikern zu sammeln, setzte sich die FDP per Volksbegehren dafür ein, den ebenfalls in der Nähe zur Innenstadt gelegenen Flughafen Tegel zu erhalten. Nachdem nun also nach etlichen Jahren Bauverzug und mehreren Milliarden Euro Zusatzkosten der BER endlich fertig wird, soll nun der zweite ehemalige internationale Flughafen der Stadt sinnloserweise dem Immobilienmarkt entzogen bleiben. Doch während der Tempelhofer Entscheid vom Senat akzeptiert wurde, wird das Plebiszit zum Weiterbetrieb von Tegel ignoriert. Das ist zu begrüßen. Noch besser wäre es gewesen, wenn beide Male die Vernunft gesiegt hätte.

Das Tempelhofer Feld in Berlin. Foto: A. Savin

Je potenter desto hörbarer

Insgesamt hat sich das bundesrepublikanische System in den vergangenen Jahrzehnten durchaus bewährt. Es hat friedliche Machtwechsel gegeben, neue Parteien sind aufgekommen, andere sind wieder verschwunden. Die zentralen gesellschaftlichen Konflikte ließen sich zivil und seriös verhandeln, ohne dass einzelne Interessengruppen eine allzu große Dominanz entfalteten. Und immer wieder hat sich gezeigt, dass auch äußere Impulse aufgenommen wurden. Die Gewaltenteilung funktioniert. Das System insgesamt besitzt eine signifikante Selbstreinigungs- und Erneuerungskraft.

Trotz dieses überwiegend positiven Befundes hat die politische Klasse hierzulande in den vergangenen Jahrzehnten an Vertrauen verloren. Zwar zeigt sich in Krisenzeiten, dass es nicht ganz verschütt gegangen ist, doch es wächst der Anteil derer, die sich grundsätzlich nicht mehr vertreten fühlen. Indizien für das insgesamt gewachsene Protestpotential waren zunächst der wachsende Nichtwähleranteil und später die erheblichen Erfolge der AfD. Doch ob die direkte Demokratie ein Instrument sein kann, die Distanz zwischen Wählern und Gewählten zu reduzieren, darf bezweifelt werden. Denn das auf den ersten Blick vermeintlich schlüssige Konzept erscheint bei genauerem Hinsehen durchaus problematisch.

Für die Bundesrepublik wird ganz zurecht eine zunehmende soziale Spreizung der Gesellschaft diagnostiziert. Weite Teile der Gesellschaft fühlen sich nicht nur, sondern sind de facto abgehängt. Doch genau diese Menschen werden sich nicht über die direkte Demokratie wieder an die Gesellschaft heranführen lassen. Wichtiger wäre es, dass sie endlich eine starke politische Vertretung für sich beanspruchen, denn ihre Probleme lassen sich mitnichten in klare Ja-Nein-Fragen pressen. Die Erfahrung der vergangenen Jahre zeigt, dass Bürgerbeteiligung in allererster Linie von jenen genutzt wird, die die finanziellen, zeitlichen und personellen Ressourcen besitzen, ihren Belangen Gehör zu verschaffen. Das zeigt sich insbesondere auf der kommunalen Ebene, wenn dringend notwendige Infrastrukturprojekte nicht nur durch alle Instanzen beklagt werden, sondern auch in wirkungsmächtigen Bürgerprotest ausufern. Sicherlich ist es sinnvoll, die Sorgen von unmittelbar oder mittelbar Betroffenen im Planungsprozess anzuhören und gegebenenfalls zu berücksichtigen. Doch am Ende muss das Primat der Exekutive gelten. Denn das repräsentative System ist nicht per se undemokratischer als die direkte Bürgerbeteiligung. Das Gegenteil ist der Fall. Die Amtsträger sind demokratisch legitimiert und per Eid dazu aufgerufen, das große Ganze im Blick zu behalten. Nicht zuletzt wirkt das politische System als Durchlauferhitzer, um Anregungen von vielerlei Seiten aufzunehmen und am Ende zu ausgewogenen Entscheidungen zu gelangen. Die großen Krisen der jüngeren Vergangenheit haben gezeigt, dass das System auch aktuell gut aufgestellt ist. Das heißt natürlich nicht, dass jedwede Neuerung per se als Kokolores abgetan werden muss, doch gerade im Hinblick auf die direkte Demokratie scheint Skepsis angebracht. Wer den zunehmenden Lobbyismus im Land beklagt, muss wissen, dass auch dieses Instrument ein weiteres Einfallstor zur Geltendmachung von Partikularinteressen ist. Und ganz konkret haben die Volksentscheide der vergangenen Jahre gezeigt, dass die Volksgesetzgebung mitunter ganz erfolgreich für politische Ränkespielchen und billigen Populismus missbraucht wurde. Transparenz und Interaktivität sind dennoch nach wie vor von hoher Relevanz und es macht weiterhin Sinn, über Schemata nachzudenken, in denen eine Rückkopplung zwischen Bürgerschaft und Exekutive organisiert werden kann. In der gegebenen Form konnten die Instrumente der Bürger- und Volksbegehren in den vergangenen Jahrzehnten jedoch keine signifikanten Fortschritte erbringen. Denn sie wirken tendenziell destruktiv und die Bundesrepublik kann alles andere gebrauchen als noch mehr Hürden bei der Modernisierung von Infrastruktur und Gesellschaft.

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