Öffentlich-Private Daseinsvorsorge in den deutschen Metropolen

Öffentliche und private Wirtschaft kooperieren miteinander seitdem es diese beiden abgrenzbaren Wirtschaftssegmente gibt. Insofern sind auch Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) deutlich älter und auch diverser, als es der entsprechende Begriff Glauben macht. Der Terminus „ÖPP“ wird bis heute zumeist verkürzt auf jene Kooperationen, bei denen sich die Öffentliche Hand zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten privater Konsortien bedient. Diese Partnerschaften sind allerdings allein vertraglich begründet, besitzen aufgrund ihrer enormen Komplexität ein ausgeprägtes Konfliktpotential und evozieren im Regelfall ganz erhebliche Transaktionskosten. Sie unterscheiden sich in vielerlei Hinsicht von einer weitgehend unterbelichten Facette öffentlich-privater Interaktion. Gemischtwirtschaftliche Gesellschaften beweisen sich zum Teil seit Jahrzehnten in verschiedensten Sparten der Daseinsvorsorge und haben erheblich zu deren Professionalisierung beigetragen. Sie funktionieren zumeist reibungslos und agieren damit unter dem medialen Radar. Aus diesen Gründen haben die Autoren Ludger Rethmann und Prof. Dr. Michael Schäfer in ihrem jüngst im Springer Gabler Verlag erschienenen ÖPP-Sachbuch eine völlig neue Begrifflichkeit kreiert, welche das weitgehend vernutzte Finanzierungsmodell von den besser etablierten gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften der laufenden Daseinsvorsorge abgrenzt. Im Folgenden soll der erstmalige Versuch unternommen werden, das derart spezifizierte Segment auch quantitativ zu umreißen. Hierzu wollen wir uns auf die großen deutschen Metropolen beschränken, weil alles andere völlig den Rahmen sprengen würde.

Die Berliner Wasserbetriebe entstanden in der Mitte des 19. Jahrhunderts als rein private Gesellschaft, wurden mehr als ein Jahrhundert später teilprivatisiert und letztlich rekommunalisiert.

Öffentlich-Private Daseinsvorsorge in den deutschen Metropolen

Die öffentliche Wirtschaft ist eng verknüpft mit dem Begriff der Daseinsvorsorge. Dieser wiederum meint jene essentiellen Leistungen von alltäglichem Gebrauch, die nicht in rein marktwirtschaftlichen Strukturen erbracht werden können bzw. sollen. Also beispielsweise netzgebundene Leistungen, für die konkurrierende Systeme wirtschaftlich nicht sinnvoll sind. Die vor vielen Jahrzehnten vom Verwaltungsrechtler Ernst Forsthoff erdachte Definition der Daseinsvorsorge wählt ausdrücklich einen dynamischen Ansatz und verzichtet auf die Nennung konkreter Sparten. Das ist auch gut so. Wurde vor einigen Jahren beispielsweise der Postzustelldienst noch weitgehend unwidersprochen als Kernelement hoheitlicher Verantwortung angesehen, ist heute eine angemessene flächendeckende Breitbandversorgung von weit größerem öffentlichem Interesse.

Öffentliches Wirtschaften bedarf in marktwirtschaftlich ausgerichteten Gesellschaften einer Legitimation. Die entsprechenden Grenzen werden im öffentlichen Wirtschaftsrecht benannt und immer wieder auch richterlich überprüft. Im Grundsatz haben sich öffentliche Verwaltungen sowie Unternehmen auf die hoheitlichen Aufgaben bzw. jene der Daseinsvorsorge zu beschränken. Dabei gilt die sogenannte Schrankentrias. Staat und Kommunen müssen sich in ihrem wirtschaftlichen Engagement auf einen öffentlichen Zweck beziehen, das Angebot muss in Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit stehen und der verfolgte Zweck darf nicht von privaten Dritten ähnlich gut oder gar besser erbracht werden können.

Angesichts dieser Fesseln überrascht es kaum, dass die öffentliche Wirtschaft insgesamt nur einen kleinen Teil der Gesamtwirtschaft stellt. Laut einer Studie der Universität Potsdam machen öffentliche Unternehmen in ihren Funktionen als Arbeitgeber, Lohnzahler, Wertschöpfer oder Investor nur etwa zwei bis vier Prozent der Gesamtwirtschaft aus. Jedoch können diese Werte regional und im Hinblick auf einzelne Branchen durchaus abweichen.

Sehr unterschiedliche Facetten

Die Entstehung eines öffentlichen Wirtschaftssektors ist eng verknüpft mit der Industriellen Revolution und den in diesem Zusammenhang geänderten gesellschaftlichen Strukturen. Mit dem Ende des 19. Jahrhunderts kristallisierte sich die zentrale Rolle einer funktionierenden Grundversorgung für die arbeitsteilige Volkswirtschaft heraus. Gleichzeitig zeigte sich, dass die meisten dieser Leistungen in einem marktwirtschaftlichen Umfeld nicht angeboten werden können.

Hier wurzelt also der vermeintliche Antagonismus zwischen öffentlich und privat. Seitdem wird beständig darüber gestritten, wie weit die einen ausgreifen dürfen und die anderen sich beschränken müssen. Und stets interagierten beide Systeme auch miteinander. Öffentlich-private Partnerschaften existieren de facto seit es einen explizit öffentlich ausgerichteten Wirtschaftssektor gibt, doch der Begriff selbst stammt aus den späten 1980er Jahren.

Nachdem unter Premierministerin Margaret Thatcher bereits große Teile des öffentlichen Sektors privatisiert worden waren, sollte mit der Public Finance Initiative (PFI) ein weiterer Bereich für privates Kapital geöffnet werden. Das Konzept entsprach dem seinerzeit herrschenden Privatisierungstrend, doch es hatte einige Mängel. In begrifflicher Hinsicht ist zu bedauern, dass die vielfältigen Interaktionen zwischen öffentlich und privat seitdem weitgehend auf einen einzelnen Sektor reduziert werden, und zwar auf öffentliche Investitionsvorhaben bei der Schaffung respektive Erneuerung von Infrastruktur. PPP oder das später eingedeutschte ÖPP wurde als politisches Schlagwort ersonnen und war Teil einer übergeordneten Privatisierungsagenda. Den seinerzeit Beteiligten ist ein kommunikativer Coup gelungen, für den sie sicherlich den einen oder anderen PR-Preis verdient hätten. Geschickt wurde ausgenutzt, dass es bislang noch keinen allgemeingültigen Terminus für die Interaktion zwischen öffentlich und privat gab. Sehr erfolgreich wurde verbrämt, dass es eben nicht um Partnerschaft gehen sollte, sondern um ein rein finanzpolitisches Instrument zur Nutzbarmachung öffentlicher Investitionsvorhaben für den privaten Kapitalmarkt.

Anstatt sich selbst um eine angemessene Finanzierung zu kümmern, beauftragte die öffentliche Hand nun große Konsortien, die nicht nur für den Bau, sondern auch für den anschließenden Betrieb verantwortlich sein sollten. Das Ganze wurde in mehrere tausend Seiten starke Vertragswerke gepresst, die für Jahrzehnte im Voraus sämtliche Eventualitäten antizipieren sollten. Das Ergebnis war, dass viele Kommunen ihre genuinen Investitionen in Schattenhaushalte auslagern konnten, sich damit von der Haushaltsaufsicht entkoppelten und plötzlich Dinge angingen, die sonst nicht darstellbar gewesen wären. Doch erstens wurden die Schulden nur auf die kommende Generation verlagert und zweitens erwies sich das Modell insgesamt als äußerst anfällig für gerichtliche Auseinandersetzungen. Die Kommunen begaben sich in die Abhängigkeit privater Finanzierer und diese versuchten, mit einem stetig professioneller werdenden Nachforderungsmanagement Kapital aus dieser Unwucht zu schlagen. Der Produktivwirtschaft hingegen wurde keinerlei Dienst erwiesen, denn schließlich wären die entsprechenden Bauprojekte auch bei einer rein öffentlichen Finanzierung von privaten Unternehmen realisiert worden. Dem regionalen Mittelstand geriet ÖPP sogar zum Nachteil, weil die privaten Bauherren – im Gegensatz zur kommunalen Ebene – sich nicht zur bevorzugten Auftragsvergabe an lokale Unternehmen genötigt sahen.

In den vergangenen Jahrzehnten hat dieses Modell europaweit und auch in Deutschland zahlreiche gravierende Fehlentwicklungen und Skandale bewirkt. Vollkommen zurecht werden derartige Projekte kaum mehr aufgegriffen. Denn es ist richtig und wünschenswert, dass die Öffentliche Hand einen Überblick über die eigenen Investitionen behält und nach eigenem Ermessen die private Wirtschaft beauftragt. Leider haben nun aber sämtliche Interaktionen zwischen öffentlich und privat einen erheblichen Image-Schaden davongetragen. Denn aufgrund des allzu allgemeingültigen Namens erscheint nun jegliche Kooperation zwischen beiden Segmenten als diskreditiert. Dabei hat das eine nur sehr wenig mit dem anderen zu tun.

Eine neue Begrifflichkeit

Ludger Rethmann, Vorstandschef von Remondis, einem der größten Ver- und Entsorgungsunternehmen Deutschlands, sowie Prof. Dr. Michael Schäfer, seines Zeichens erster und bisher einziger Professor für Kommunalwirtschaft an einer deutschen Hochschule, haben sich in einem gemeinsamen Buch explizit mit dem Spannungsfeld zwischen öffentlich und privat auseinandergesetzt. Auf knapp 400 Seiten wird mitunter kontrovers über den richtigen Zuschnitt öffentlicher Wirtschaftsaktivitäten gestritten, doch in einem sind sich beide Autoren einig – in der Notwendigkeit für ein differenzierteres ÖPP-Verständnis.

Seit Jahrzehnten bestehen in vielen deutschen Städten und Gemeinden erfolgreiche Kooperationen, die Vieles zur Modernisierung und Professionalisierung der Versorgungswirtschaft beigetragen haben. Die Interessen beider Seiten werden in gemeinsamen Gesellschaften gebündelt. Die Partner stehen in einem kontinuierlichen Austausch. Sie treffen sich regelmäßig und auf Augenhöhe. Die ausgehandelten Strategien sind belastbar und müssen nur im äußersten Ausnahmefall die Gerichte beschäftigen. Das Leistungsspektrum umfasst die laufende Erbringung der Daseinsvorsorge, beide Partner beweisen sich ständig gegenüber den Kunden und abgerechnet wird im Hier und Jetzt.

Diese Kooperationen funktionieren im Regelfall reibungslos, liegen damit unterhalb der medialen Aufmerksamkeitsschwelle, was wiederum dazu führt, dass sie im Gegensatz zu den geschilderten Finanzierungsmodellen eklatant unterschätzt werden. Wie groß genau dieses Spektrum ist, wurde bislang noch nie untersucht. Zu den vertraglich basierten Finanzierungsmodellen wird im Bundesfinanzministerium eine Datenbank geführt, doch wie groß der andere Sektor ist, lässt sich lediglich mutmaßen. Rethmann und Schäfer wollen das ändern. Ihre Kernforderung liegt – im Sinne von Fairness und Transparenz – in der Abgrenzung beider Systeme. Sie bemängeln, dass äußerst gedeihliche Kooperationen völlig unverdient in den Schlagschatten eines anderen Modells geraten sind und plädieren daher für eine neue Begrifflichkeit. Gemischtwirtschaftliche Gesellschaften der laufenden Daseinsvorsorge sollen fortan unter dem Signet der „Öffentlich-Privaten Daseinsvorsorge“ firmieren. Und weil sich die Idee dahinter problemlos erschließt, ist dem Projekt bestes Gelingen zu wünschen. Es bleibt abzuwarten, ob sich der neue Name durchsetzt. Einstweilen soll jedoch zumindest der Versuch unternommen werden, das entsprechende Segment quantitativ ein wenig einzugrenzen.

In diesem Anfang 2020 erschienenen Buch plädieren Luder Rethmann und Prof. Dr. Michael Schäfer für eine völlig neue Begrifflichkeit – Öffentlich-Private Daseinsvorsorge (ÖPD).

Erstmalige Bestandsaufnahme

Das Ausmaß gemischtwirtschaftlicher Partnerschaften in der laufenden Daseinsvorsorge ist bislang noch nie untersucht worden. Insbesondere die wirtschafts- und kommunalwissenschaftlichen Institute sind dringend aufgerufen, an diesem Zustand etwas zu ändern. Im Rahmen dieses Blogs wäre ein solcher Versuch deutlich zu ambitioniert. Zu komplex sind die verschiedenen Partnerschaftsmodelle, die unterschiedlichen Daseinsvorsorgesparten und nicht zuletzt auch die Kommunen selbst. Um aber zumindest einen ersten Eindruck zu erhalten, wollen wir uns auf die großen deutschen Metropolen beschränken, und zwar auf jene 15 Städte mit mindestens einer halben Million Einwohnern. Von diesen liegen fünf in Nordrhein-Westfalen, zwei in Bayern, zwei in Sachsen und jeweils eine in Hessen, Baden-Württemberg und Niedersachsen. Hinzu kommen die drei Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen. Unsere Fallbeispiele sind also auch geografisch recht ausgewogen verteilt, sodass regionale Unterschiede weniger ins Gewicht fallen. Zudem sollen nur solche Unternehmen berücksichtigt werden, die sich der laufenden Daseinsvorsorge widmen. Gemeinsame Messe-, Marketing- oder Stadtentwicklungsgesellschaften würden demnach nicht betrachtet, sondern lediglich die Sparten Energie, Wasser/Abwasser, ÖPNV, Entsorgung, Wohnen und Gesundheit.

Berlin – Land Berlin – 3.670 Tsd. EW – Reg. Bgm. Michael Müller (SPD) – Koalition aus SPD, Linken und Grünen

In der deutschen Hauptstadt wurden in den 1990er Jahren verschiedene landeseigene Unternehmen vollständig oder teilweise privatisiert. Besondere Aufmerksamkeit erhielt die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe. Veolia Wasser (früher Vivendi) und RWE sicherten sich nicht nur 49,9 Prozent der Anteile, sondern auch die strategische Führung des Unternehmens. Nach einem erfolgreichen Volksentscheid wurde die Verbindung in den Jahren 2012/2013 wieder gelöst und die privaten Anteile vollständig rekommunalisiert.

Der Wohnungsmarkt in der Hauptstadt ist aufgeteilt zwischen sechs landeseigenen Wohnungsgesellschaften und etlichen privaten Anbietern. Kooperative Konstellationen zwischen beiden Segmenten gibt es nicht.

In der Gesundheitswirtschaft stechen der Charité-Verbund sowie der kommunale Krankenhauskonzern Vivantes heraus. Alleiniger Anteilseigner ist das Land Berlin.

Auch die Berliner Stadtreinigung befindet sich vollständig in der Hand des Senats. In der zweiten Ebene einer gemeinsamen Tochtergesellschaft besteht allerdings eine Kooperation zum Betrieb einer Papiersortieranlage.

Die Berliner Energieversorgung wurde in den 1990er Jahren vollständig privatisiert, was im Gegensatz zu den Wasserbetrieben bis heute anhält. Die Gasag ist der größte Anbieter im Bereich Gas und Fernwärme und hält trotz langwieriger juristischer Auseinandersetzungen noch immer die Netzkonzession. Im Strombereich ist Vattenfall der Konzessionsnehmer und gleichzeitig der bis heute wichtigste Stromanbieter auf dem Berliner Markt.

Sowohl bei Strom als auch bei Gas gibt es derzeit keine gemeinsamen Gesellschaften. Zwischenzeitlich wurde ein solches Modell für die Gasag angestrebt, dann aber wieder verworfen.

Auch beim ÖPNV gibt es derzeit keine Kooperationen. Die alleinig in Landeshand befindlichen Berliner Verkehrsbetriebe betreiben die U-Bahnen, Trams, Busse und Fähren der Stadt. Die S-Bahn-Berlin gehört zum Deutsche Bahn-Konzern.

Hamburg – Freie und Hansestadt Hamburg – 1.847 Tsd. EW – Erster Bgm. Peter Tschentscher (SPD) – Koalition aus SPD und Grünen

Die Freie und Hansestadt Hamburg hatte analog zu Berlin gegen Ende der 1990er und Anfang der 2000er Jahre ihre Electricitäts-Werke sukzessive an private Interessenten verkauft. Dies wurde im Nachhinein selbst vom ehemaligen CDU-Bürgermeister Ole von Beust als Fehler bezeichnet, weil lediglich ein staatliches durch ein privates Monopol ersetzt worden sei. Parallel dazu wurden auch die städtischen Gaswerke verkauft und gehörten nun dem E.ON-Konzern an.

2013 entschied ein Volksbegehren, dass die Energienetze wieder in staatliche Hand überführt werden sollten. Dies wurde sukzessive verwirklicht und fand mit dem Rückkauf des Fernwärmenetzes im Jahre 2019 sein Ende.

Bereits einige Jahre zuvor wurde wieder eine städtische Energiegesellschaft gegründet, die formal als hundertprozentige Tochter der ehemals in städtischer Hand befindlichen Hamburg Wasser fungiert. Diese wiederum ist ein Gleichordnungskonzern, in dem die Hamburger Wasserwerke und die Stadtentwässerung zusammengeschlossen sind.

Die Stadtreinigung Hamburg AöR ist Hamburgs größter Dienstleister im Bereich Abfallwirtschaft. Auch hier bestehen derzeit keine gemischtwirtschaftlichen Konstellationen, wiewohl sich allerdings Hamburg Wasser mit dem Ver- und Entsorgungsunternehmen Remondis in einer gemeinsamen Tochtergesellschaft verbunden hat, um ein Pilotprojekt zur Phosphorgewinnung aus Klärschlamm zu verfolgen.

Im Krankenhausbereich gibt es in Hamburg die deutschlandweit wohl größte Kooperation. Im Jahre 2004 genehmigte der Senat den Verkauf von 49,9 Prozent der Anteile am hochverschuldeten landeseigenen Krankenhausbetrieb. Käufer war der Asklepios-Verbund, der später noch einmal 25 Prozent erwarb und aktuell demnach 74,9 Prozent der Anteile hält.

Analog zu Berlin wird der ÖPNV durch eine landeseigene U-Bahn- und Omnibusgesellschaft sowie durch die zum Deutsche Bahn-Konzern gehörende S-Bahn Hamburg geleistet. Eine kleine Besonderheit sind die drei Linien der AKN Eisenbahn, die zu jeweils der Hälfte den Ländern Hamburg und Schleswig-Holstein gehört.

Auch im Bereich Wohnen existieren keine gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften.

München – Freistaat Bayern – 1.484 Tsd. EW – OB Dieter Reiter (SPD) – Koalition aus SPD und CSU

Mitten im strukturkonservativen Bayern ist München eine starke Bastion der Sozialdemokratie. Dem Privatisierungstrend der 1990er Jahre stand man hier recht skeptisch gegenüber. Bis heute sind nahezu sämtliche Sparten der Daseinsvorsorge in den Stadtwerken München gebündelt. Nach eigenen Angaben sind die Stadtwerke München das größte europäische Stadtwerk und zählen zu den größten Energieversorgern Deutschlands. Das Unternehmen engagiert sich in den Sparten Strom, Gas, Fernwärme, Wasser, Bäder und Telekommunikation. Auch die Abfallwirtschaft befindet sich in rein kommunaler Hand.

2001 ist aus den Stadtwerken die Münchner Verkehrsgesellschaft herausgelöst worden. Sie ist seit 2002 die Betreibergesellschaft für den U-Bahn-, Tram- und Busverkehr. Die Münchner Verkehrsgesellschaft ist eine hundertprozentige Tochter der Stadtwerke. Die S-Bahn München hingegen gehört zur DB Regio AG.

Die größte Münchner Wohnungsgesellschaft befindet sich in alleinigem Besitz der Stadt, was auch für die München Klinik gGmbH, den Verbund der städtischen Krankenhäuser, gilt.

Köln – Land Nordrhein-Westfalen – 1.088 Tsd. EW – OB Henriette Reker (parteilos) – Koalition aus CDU, FDP, Grünen und Freien Wählern

Die Stadtwerke Köln fungieren als Holdinggesellschaft für verschiedene Sparten der Daseinsvorsorge. Die wichtigste Tochter sind die Gas- und Elektrizitätswerke Köln (GEW), die aus steuerlichen Gründen zu 90 Prozent von den Stadtwerken und zu zehn Prozent von der Stadt selbst gehalten werden. Die GEW wiederum hält 80 Prozent an der RheinEnergie AG, dem größten Versorgungsunternehmen in Stadt und Region. 20 Prozent gehören dem Innogy-Konzern, womit das Unternehmen als gemischtwirtschaftlich gelten kann. Die RheinEnergie AG betreibt die Netze für Gas, Strom, Fernwärme und Wasser in der Region und ist in den genannten Sparten auch als Versorger aktiv.

Für die Kölner Verkehrsbetriebe wurde hinsichtlich der Anteilsverteilung zwischen Stadt und Stadtwerken das gleiche Modell wie bei der GEW gewählt. Die städtische Wohnungsgesellschaft hingegen befindet sich in vollständigem Besitz der Stadtwerke. Der städtische Klinikverbund wiederum ist zu 100 Prozent direkt der Stadt selbst zugeordnet.

Die Entsorgungswirtschaft ist in Köln auf zwei Unternehmen aufgeteilt. Die Abfallwirtschaftsbetriebe Köln sind eine hundertprozentige Tochter der Stadtwerke und übernehmen im Wesentlichen die Abfallsammlung, Straßenreinigung und den Winterdienst.

Die Abfallentsorgungs- und Verwertungsgesellschaft (AVG) hingegen kümmert sich in erster Linie um die weitere Verarbeitung, Deponierung bzw. um die Vermarktung der wiedergewonnenen Rohstoffe. Dieses Unternehmen gehört zu 49,9 Prozent zum Remondis-Verbund, während die Stadtwerke die knappe Mehrheit von 50,1 Prozent halten.

Frankfurt am Main – Land Hessen – 763 Tsd. EW – OB Peter Feldmann (SPD) – Koalition aus CDU, SPD und Grünen

Die Stadtwerke Frankfurt sind die Holdinggesellschaft, unter deren Dach nahezu alle Engagements der kommunalen Daseinsvorsorge vereint sind. Der klassischen Stadtwerksfunktion wird dagegen die MAINOVA gerecht. Das Unternehmen ging 1998 aus dem Zusammenschluss der Stadtwerke Frankfurt AG sowie der Maingas AG hervor und ist heute der führende Anbieter für Strom, Gas, Wärme und Trinkwasser in der Region. Heutige Anteilseigner sind die Stadt Frankfurt zu 75,2 und die Thüga AG zu 24,5 Prozent. 0,3 Prozent befinden sich in Streubesitz. Umgekehrt hält die MAINOVA genau wie die enercity Hannover und die N-ergie Nürnberg 20,53 Prozent an der Thüga AG. Das MAINOVA-Projekt startete als typische gemischtwirtschaftliche Gesellschaft, doch seit der vollständigen Rekommunalisierung der Thüga muss von einer rein öffentlichen Kooperation gesprochen werden.

Neben der MAINOVA sind auch die städtische Bäder- und die Nahverkehrsgesellschaft den Stadtwerken zugeordnet. In den beiden letzten genannten Sparten bestehen keine Mischbeteiligungen.

Nach der Auflösung des Amtes für Abfallwirtschaft folgte im Jahre 1995 zunächst die funktionale Privatisierung und drei Jahre später der Verkauf von 49 Prozent der Gesellschaft an den heutigen Remondis-Verbund. Die Frankfurter Entsorgungs- und Service GmbH (FES) ist damit eine der ältesten gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften in den großen Metropolen der Bundesrepublik.

Die ABG Frankfurt ist mit ihren 50.000 Wohnungen eine der größten kommunalen Wohnungsgesellschaften Deutschlands und befindet sich genauso wie das Klinikum Frankfurt-Höchst zu hundert Prozent in städtischem Besitz.

Die Stadt Frankfurt am Main ist daneben mit 20 Prozent an der Fraport AG beteiligt, einer der größten Flughafengesellschaften Europas. Gemeinsam mit dem Land Hessen besteht hier eine knappe öffentliche Mehrheit der Anteile.

 

Die Thüga AG ist heute ein übergreifender kommunaler Verbund größerer und kleinerer Stadtwerke. Zwischenzeitlich gehörte das Unternehmen jedoch zur E.ON-Gruppe und viele der aktuellen Kooperationen starteten einst als klassische gemischtwirtschaftliche Gesellschaften. Foto: Thüga

Stuttgart – Land Baden-Württemberg – 636 Tsd. EW – OB Fritz Kuhn (Grüne) – Koalition aus Grünen und SPD

Nachdem es bis Ende 1996 ein kommunales Stadtwerk in Stuttgart gab, gingen Leistungen und Netze danach sukzessive in der EnBW auf. 2011 wurde im Stuttgarter Gemeinderat die Rekommunalisierung der Strom- und Gasversorgung beschlossen, zu deren Zweck die Stadtwerke Stuttgart gegründet wurden. Nach dem Auslaufen der Netzkonzessionen gingen diese auf die Stadt Stuttgart und ihre Stadtwerke über. Das Unternehmen befindet sich derzeit zu hundert Prozent in kommunaler Hand.

Die Wasserversorgung der Stadt wird allerdings noch immer durch die EnBW geleistet, während die Abwasserentsorgung und auch die Abfallwirtschaft in kommunalen Eigenbetrieben organisiert ist.

Für die drei kommunalen Kliniken der Stadt wurde eine gemeinnützige kommunale Anstalt öffentlichen Rechts gegründet.

Die Stuttgarter Wohnungs- und Städtebaugesellschaft mbH zählt mit mehr als 18.000 Mietwohnungen zu den größten kommunalen Anbietern in Deutschland.

Der ÖPNV in Stuttgart und in der Region wird von 40 äußerst unterschiedlich verfassten Unternehmen geleistet. Der wichtigste Anbieter ist die Stadtbahn Stuttgart, die sich vollständig in Besitz der Stadt befindet. In diesem Segment finden sich keine gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften.

Düsseldorf – Land Nordrhein-Westfalen – 622 Tsd. EW – OB Thomas Geisel – Koalition aus SPD, Grünen und FDP

Die Stadtwerke Düsseldorf besitzen eine lange partnerschaftliche Geschichte. Bereits in den frühen 1980er Jahren brachte sich RWE mit 20 Prozent am Aktienkapital ein. 2001 beschloss der Stadtrat den Verkauf von 29,9 Prozent an die EnBW. Der Verkauf einer deutlich höheren Marge wurde durch einen Bürgerentscheid verhindert. 2004 musste sich RWE aus kartellrechtlichen Gründen von seiner Beteiligung trennen und die 20 Prozent wurden von der GEW – einer Holdinggesellschaft in vollständigem Besitz der Stadt Köln – übernommen. Ein Jahr später beschloss der Stadtrat den Verkauf von weiteren 25,05 Prozent an die EnBW. Somit hält die Stadt Düsseldorf mit 25 Prozent nur noch eine knappe Sperrminorität. Ein danach gestartetes Bürgerbegehren wurde für ungültig erklärt, weil die Entscheidung nicht mehr zurückzunehmen sei. Die Stadtwerke Düsseldorf beteiligen sich ihrerseits wiederum an Versorgungsunternehmen in der Region. Sie sind in den Sparten Strom, Erdgas, Trinkwasser und Fernwärme aktiv und besitzen die entsprechenden Netzkonzessionen.

Neben der Energieversorgung befindet sich auch die Entsorgung in partnerschaftlichen Strukturen. 2006 übernahm Remondis 49 Prozent an der AWISTA Gesellschaft für Abfallwirtschaft und Stadtreinigung.

Im ÖPNV ist für die zumeist unterirdische Stadtbahn, das Busnetz sowie die Straßenbahn eine kommunale Gesellschaft verantwortlich. Im S-Bahn- und Regionalbahnverkehr dominiert die Deutsche Bahn.

Die Städtische Wohnungsgesellschaft Düsseldorf ist der größte kommunale Wohnanbieter in Düsseldorf. Sowohl beim Wohnen als auch bei der Gesundheit bestehen keine relevanten gemischtwirtschaftlichen Partnerschaften.

Leipzig – Freistaat Sachsen – 593 Tsd. EW – OB Thomas Jung – Koalition aus Linken, Grünen und SPD

Die 1997 gegründete Leipziger Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft (LVV) fungiert als Management-Holding für verschiedene Sparten der Daseinsvorsorge. Alleiniger Gesellschafter ist die Stadt Leipzig. Unter dem Dach der LVV sind die Stadtwerke Leipzig, die Leipziger Verkehrsbetriebe und die Wasserwerke Leipzig vereint. Die genannten Unternehmen befinden sich allesamt in rein kommunaler Hand.

Die Stadtreinigung in Leipzig wird noch immer als kommunaler Eigenebetrieb geführt.

Die städtischen Krankenhäuser sind in der Klinikum St. Georg gGmbH zusammengefasst. Dem wiederum ist der städtische Eigenbetrieb Klinikum St. Georg zugeordnet, der überwiegend Aufgaben für die Stadt Leipzig übernimmt.

Die Leipziger Wohnungsbaugesellschaft gehört mit einem Bestand von mehr als 35.000 Wohnungen zu den größten kommunalen Anbietern in Deutschland.

Dortmund – Land Nordrhein-Westfalen – 588 Tsd. EW – OB Ullrich Sierau (SPD) – Koalition aus SPD mit wechselnden Mehrheiten

Die Dortmunder Energie- und Wasserversorgung (DEW21) entstand im Jahr 1995 aus einer Fusion zwischen den Vereinigten Elektrizitätswerken als westfälischem Regionalversorger sowie den Stadtwerken Dortmund. Heute halten die Dortmunder Stadtwerke eine Mehrheitsbeteiligung von 60,1 Prozent. Die restlichen Anteile entfallen auf die Innogy SE.

Die DEW 21 beliefert die Einwohner der Stadt mit Erdgas, Strom, Wärme und Wasser. Erdgas und Strom werden auch außerhalb des eigentlichen Geschäftsgebietes angeboten. Darüber hinaus sind die Dortmunder Stadtwerke neben den Stadtwerken Bochum der Hauptaktionär der Gelsenwasser AG, einem der größten Trinkwasserversorgungsunternehmen in Deutschland. In den Geschäftsfeldern Mobilität, Logistik, Energie und Wasser werden weitere Beteiligungen gehalten, die teilweise deutlich über das eigentliche Stadtgebiet hinausreichen.

Die Dortmunder Stadtwerke sind zudem der zentrale ÖPNV-Anbieter in Dortmund – verantwortlich für acht Stadtbahn- und 76 Omnibuslinien, für die Hängebahn H-Bahn, den Flughafen Dortmund sowie für den Hafen der Stadt.

Die Entsorgung Dortmund GmbH (EDG) ist die kommunale Abfallwirtschaftsgesellschaft. Hier sind die Stadt Dortmund zu 51 und die Stadtwerke Dortmund zu 49 Prozent beteiligt. Auch die EDG erstreckt ihren Wirkungskreis deutlich über die Stadt Dortmund hinaus und pflegt dabei einige Kooperationen mit privatwirtschaftlichen Unternehmen.

Das Klinikum Dortmund ist das größte kommunale Krankenhaus in Nordrhein-Westfalen und befindet sich zu 100 Prozent in kommunaler Trägerschaft.

Die Dogewo 21 bewirtschaftet als Tochtergesellschaft von DSW21 – Dortmunder Stadtwerke AG und der Sparkasse Dortmund in fast allen Dortmunder Stadtbezirken insgesamt 16.400 Wohnungen. Sie ist damit der größte in Dortmund ansässige Wohnungsanbieter.

Essen – Land Nordrhein-Westfalen – 583 Tsd. EW – Thomas Kufen (CDU) – Koalition aus SPD und CDU

Die Stadtwerke Essen sind der lokale Energieversorger in den Bereichen Strom und Gas. Darüber hinaus wird auch die Trinkwasserversorgung geleistet. Zu den Stadtwerken gehören auch der Essener Hafen sowie verschiedene Dienstleistungen im Bereich Energie. An den Stadtwerken Essen sind die Stadt zu 51 Prozent, Innogy mit 29 Prozent und die Thüga AG mit 20 Prozent beteiligt. Im Bereich Wassergewinnung kooperiert das Unternehmen eng mit der Gelsenwaser AG.

Der ÖPNV in Essen wird – im Hinblick auf Busse, U-Bahnen und Straßenbahnen – in Kooperation mit der benachbarten Großstadt Mülheim an der Ruhr erbracht. Im S-Bahn- und Regionalverkehr engagieren sich Abellio und die Deutsche Bahn.

Die Entsorgungsbetriebe Essen (EBE) wurden im Jahre 1998 aus der städtischen Verwaltung ausgegliedert und funktional privatisiert. Später übernahm Remondis 49 Prozent der Anteile, was die EBE zu einer klassischen gemischtwirtschaftlichen Gesellschaft werden lässt.

In den Bereichen Wohnen und Gesundheit bestehen dagegen keine institutionalisierten Kooperationen mit der Privatwirtschaft.

Bremen – Freie Hansestadt Bremen – 568 Tsd. EW – Bgm. Andreas Bovenschulte – Koalition aus SPD, Grünen und Linken

Die swb AG versorgt über ihre Tochtergesellschaften die Städte Bremen und Bremerhaven mit Erdgas, Fernwärme, Trinkwasser, Strom und Entsorgungsleistungen. Das Unternehmen entstand im Jahre 1999 durch die formelle Privatisierung der Stadtwerke. Ein Jahr später wurde 51 Prozent der Anteile an das niederländische Versorgungsunternehmen Essent verkauft. Die restlichen 49 Prozent gingen an die EWE. Die Stadt war über die Bremer Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft nur noch mit einer Aktie beteiligt. 2009 übernahm die EWE die Anteile von Essent und ist damit – bis auf eine Aktie – Alleineigner der swb AG. Die EWE befindet sich aktuell zu 74 Prozent in der Hand der Kommunen in den Geschäftsgebieten Nordwestdeutschland, Brandenburg und Rügen. Unlängst erwarb die französische Private Equity-Gesellschaft Ardian 26 Prozent.

Die Entsorgung in Bremen wird von der Bremer Stadtreinigung als Anstalt öffentlichen Rechts erbracht. Allerdings liegt die operative Verantwortung bei einer Tochtergesellschaft, an der die Bremer Stadtreinigung 51 und der private Entsorger Nehlsen 49 Prozent der Anteile halten.

Auch in der Schwesterstadt Bremerhaven gibt es eine langanhaltende gemischtwirtschaftliche Konstellation, bei der knapp drei Viertel der Anteile von Remondis gehalten werden.

Der ÖPNV in Bremen wird maßgeblich von der Straßenbahn Bremen AG geleistet, die für den Bus- und Straßenbahnverkehr verantwortlich zeichnet.

Für den S-Bahn-Verkehr in Bremen und dem Nordwesten Niedersachsens wird die Konzession von der NordWestBahn gehalten, die wiederum zum mehrheitlich französischen Anbieter Transdev gehört.

Die vier städtischen Kliniken haben sich zum Klinikverbund Gesundheit Nord gGmbH zusammengeschlossen. Dieser ist in rein kommunaler Hand und einer der wichtigsten lokalen Arbeitsgeber.

Größter Wohnanbieter der Stadt ist die Gewoba, die sich zu knapp 25 Prozent in der Hand eines Konsortiums aus teils öffentlichen, teils privaten Finanzdienstleistern befindet. Der Rest gehört der Stadtgemeinde Bremen.

Dresden – Freistaat Sachsen – 557 Tsd. EW – Dirk Hilbert (FDP) – Koalition aus Grünen, Linken und SPD

Die DREWAG – Stadtwerke Dresden ist der lokale Netzdienstleister für Strom und Erdgas in Dresden. Das Unternehmen befindet sich zu 90 Prozent im Besitz der Stadt. Zehn Prozent werden von der Thüga AG gehalten. Auch die Wasser- und die Fernwärmeversorgung werden von der DREWAG geleistet.

Die Dresdner Verkehrsbetriebe sind das kommunale Nahverkehrsunternehmen der Stadt. Sie betreiben zwölf Straßen- und 27 Stadtbuslinien sowie die beiden Dresdner Bergbahnen, drei Elbfähren und die Güterstraßenbahn CarGoTram.

Die Stadtreinigung Dresden fungierte lange Jahre als gemischtwirtschaftliche Gesellschaft unter Beteiligung des französischen Ver- und Entsorgers Veolia. Nunmehr wurden die Anteile von der Technische Werke Dresden GmbH zurückgekauft, womit Abfallwirtschaft und Straßenreinigung vollständig rekommunalisiert sind.

Das Städtische Klinikum Dresden ist mit seinen vier Standorten und der Medizinischen Berufsfachschule einer der wichtigsten Gesundheitsstandorte in der Region.

Im Jahre 2006 machte Dresden bundesweit Schlagzeilen, weil sich die sächsische Landeshauptstadt auf einen Schlag von ihrem gesamten Wohnbestand getrennt hatte.

Hannover – Land Niedersachsen – 537 Tsd. EW – OB Belit Onay (Grüne) – Koalition aus SPD, Grünen und FDP

Enercity ist eines der größten kommunalen Versorgungsunternehmen in ganz Deutschland. Eigentümer sind die Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover zu 75, die Thüga AG zu 24 und die Region Hannover zu 0,91 Prozent. An der Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover (VVG) als Mehrheitsanteilseigner sind wiederum die Landeshauptstadt Hannover zu 80,49 Prozent und die Region Hannover zu 19,51 Prozent beteiligt. Enercity selbst hält 20,53 Prozent an der Thüga AG.

Enercity versorgt in der Landeshauptstadt sowie der umgebenden Region Hannover rund eine Million Menschen mit Strom, Wärme, Erdgas und Wasser.

Die Üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe sind das wichtigste Nahverkehrsunternehmen in Stadt und Umgebung. 98,38 Prozent der Aktien werden von der VVG gehalten und 1,09 Prozent von der Region Hannover direkt. Die Üstra betreibt die Stadtbahn Hannover sowie die Stadtbusse. Ein Tochterunternehmen ist für die Schifffahrt auf dem Maschsee zuständig.

Der Zweckverband Abfallwirtschaft Hannover (aha) wurde im Jahre 2003 im Rahmen der regionalen Integration zwischen Stadt und Umland ins Leben gerufen. Er ist als Körperschaft öffentlichen Rechts ausschließlich in kommunaler Hand.

Die Klinikum Region Hannover GmbH ist ein kommunaler Krankenhausverbund, der sich in alleinigem Eigentum der Region Hannover befindet. Der Verbund ist entstanden durch den Zusammenschluss der Kreiskrankenhäuser des ehemaligen Landkreises Hannover und der städtischen Kliniken der Stadt Hannover.

Die Hanova Wohnen ist mit knapp 13.000 Wohnungen das größte kommunale Wohnungsunternehmen der Stadt. In diesem Bereich gibt es keine gemischtwirtschaftlichen Konstellationen.

Nürnberg – Freistaat Bayern – 518 Tsd. EW – OB Marcus König (CSU) – Koalition aus CSU und SPD

Die N-ergie gehört zu den größten Stadtwerken Deutschlands. Sie versorgt die Menschen in großen Teilen Nordbayerns mit Strom und Erdgas sowie die Einwohner der Stadt Nürnberg zusätzlich mit Trinkwasser und Fernwärme. An der N-ergie sind die Städtische Werke Nürnberg GmbH (StWN) mit 60,2 und die Thüga AG mit 39,8 Prozent beteiligt. Umgekehrt hält die N-ergie 20,53 Prozent an der Thüga AG.

Die VAG Verkehrs-Aktiengesellschaft Nürnberg ist ein Tochterunternehmen der Städtischen Werke Nürnberg, die wiederum ein Eigenbetrieb der Stadt Nürnberg sind. Sie ging im Jahre 1959 aus den früheren Städtischen Werken Nürnberg – Verkehrsbetriebe hervor, die bis zu diesem Zeitpunkt für das Verkehrsnetz in Nürnberg, Fürth und Erlangen verantwortlich war. Die VAG versorgt heute mit Straßenbahnen, Bussen und U-Bahnen den öffentlichen Personennahverkehr in Nürnberg.

Abfallwirtschaft und Straßenreinigung werden weiterhin in Eigenbetrieben organisiert. Im Gegensatz zu anderen deutschen Städten ähnlicher Größenordnung hatte man auf eine funktionale Privatisierung bislang verzichtet.

Das städtische Klinikum wurde 1998 in ein selbstständiges gemeinnütziges Kommunalunternehmen unter städtischer Trägerschaft umgewandelt.

Die wbg Nürnberg ist die größte kommunale Wohnungsgesellschaft der Stadt. Das Unternehmen mit einer mittlerweile mehr als hundertjährigen Tradition gehört zu 40,9 Prozent der Stadtwerke-Holding, zu 40 Prozent der Stadt und zu 19,1 Prozent der wbg Immohold GmbH & Co. KG.

Duisburg – Land Nordrhein-Westfalen – 500 Tsd. EW – OB Sören Link (SPD) – Koalition aus SPD, Grünen und Linken

Die Stadtwerke Duisburg versorgen die Bewohner der Stadt mit Strom, Gas, Wasser und Fernwärme. 80 Prozent werden von der städtischen Holdinggesellschaft Duisburger Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft gehalten und 20 Prozent vom Energiekonzern Innogy. In den genannten Sparten wirken die Stadtwerke Duisburg auch als Netzbetreiber.

Die Duisburger Verkehrsgesellschaft betreibt eine Stadtbahn-, drei Straßenbahn- und 43 Buslinien. Sie ist Mitglied im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr. 74 Prozent werden von der städtischen Holdinggesellschaft gehalten, 25,8 Prozent von der Stadt Duisburg und jeweils 0,1 Prozent von der Stadt Dinslaken und vom Kreis Wesel.

Die Wirtschaftsbetriebe Duisburg sind als Anstalt öffentlichen Rechts direkt in kommunaler Hand. Sie erbringen Leistungen der kommunalen Hausmüllentsorgung und der Stadtreinigung. Auch in den Bereichen Gesundheit und Wohnen bestehen keine gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften. Die GEBAG Duisburg ist das mit mehr als 12.000 das größte kommunale Wohnungsbauunternehmen der Stadt.

Fazit

Die Bestandsaufnahme hat gezeigt, dass es durchaus einige Kooperationen im Bereich der Daseinsvorsorge gibt, dass sie sich aber hauptsächlich auf die Felder Energie und Entsorgung beschränken. Einige dieser Partnerschaften laufen bereits über mehrere Jahrzehnte und haben teilweise einen erheblichen Modernisierungsschub bewirken können. Dennoch ist in Bezug auf die großen Metropolen ein leichter Trend hin zur Stärkung kommunaler Verantwortung zu erkennen. Im Sinne der Skalenökonomie stellt sich das Erfordernis zur wirtschaftlichen Kooperation jedoch umso stärker, je kleiner die betreffende Einheit ist. Für die großen Stadtwerke kann angenommen werden, dass sie hinsichtlich Know-how, Innovation und Effizienz angemessen aufgestellt sind. Insbesondere kleinere Kommunen sind aber aufgerufen, die dafür nötigen Potentiale in partnerschaftlichen Ansätzen zu generieren. Dabei ist es unerheblich, ob ein möglicher Partner nun eine kommunal- oder eine privatwirtschaftliche Provenienz aufweist. Viel wichtiger ist die Stellung im Markt, die Innovationsfähigkeit und die Frage, ob und wie sich das betreffende Unternehmen in ähnlichen Konstellationen bereits beweisen konnte.

Für die Zukunft ist zu hoffen, dass die Kommunal- und Wirtschaftswissenschaften endlich den Versuch unternehmen, die Daseinsvorsorgepartnerschaften auch in Gänze zu spezifizieren. Denn die Beschränkung auf die 15 großen deutschen Metropolen ist nicht ausreichend für eine valide Begutachtung. Zumal mit sinkender Größe die Kooperationsimpulse wachsen.

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