Gut gemeint aber mal wieder nicht zu Ende gedacht: So lässt sich der Vorschlag von Bundesfinanzminister Olaf Scholz beschreiben, mit dem der SPD-Politiker Ende vergangenen Jahres für Wirbel gesorgt hatte. Seine Idee: Noch in diesem Jahr sollen Bund und Länder die Kredite von besonders hoch verschuldeten Kommunen übernehmen. Die vom Geldsegen betroffenen Kommunen könnten dann mit einem ausgeglichenen Haushalt – so die Vorstellung von Scholz – wieder sorglos planen, investieren und neue Projekte tatkräftig angehen.
Oberflächlich klingt das verlockend. Doch wer genauer hinsieht, merkt schnell: Der Vorschlag löst die Probleme der verschuldeten Kommunen keineswegs. Er ist vielmehr ein schnelles Pflaster und nicht die benötigte nachhaltige Medizin. Er löst die chronische Unterfinanzierung der Kommunen in Deutschland nur kurz, er untergräbt die Selbstverwaltung und ist obendrein staatsrechtlich kaum umsetzbar.
Die Entschuldung der Kommunen in Deutschland ist ein Dauerbrenner. Konkret betrifft die Scholz-Idee 2.500 der rund 11.000 Kommunen in der Bundesrepublik. Ihr Altschuldenstand beläuft sich in Summe auf etwa 42 Milliarden Euro; besonders viele liegen in Nordrhein-Westfalen, im Saarland, in Hessen und in Rheinland-Pfalz. Scholz will deren Schuldenstand noch in diesem Jahr auf Null setzen.
Übernehmen sollen die Schulden zum einen die Länder, in denen die überschuldeten Kommunen liegen, und zum anderen – als eine Art Retter in der Not – der Bund. Und hier liegt bereits der erste Fehler: Denn der Bund ist staatrechtlich für die Kommunen und deren Entschuldung gar nicht zuständig, das ist Sache der Bundesländer.
Grundsätzlich – so ist es im Paragraf 28 im Grundgesetz festgelegt – agieren die deutschen Kommunen in Selbstverwaltung. Jede Kommune hat dabei einen ganzen Katalog an Aufgaben zu erledigen: Ein Großteil davon sind staatliche Pflichten wie die Abfallentsorgung, die Schulträgerschaft, die Strom- und Wasserversorgung oder auch die Unterhaltung von Friedhöfen. All das muss die Kommune für ihre Bürger bereitstellen.
Ein weiterer Teil der kommunalen Aufgaben ist freiwillig. Dazu gehören beispielsweise der Bau und die Unterhaltung von Sportstätten, Bibliotheken und Museen oder auch die Altenpflege.
Für die finanzielle Ausstattung der Kommunen sind die Länder zuständig
Bei all diesen Aufgaben – ob verpflichtend oder freiwillig – hat die Kommune die finanzielle Eigenverantwortung. Übertragen werden die Pflichten ausschließlich von den Ländern. Folglich sind diese auch für eine angemessene finanzielle Ausstattung der Kommunen zuständig. Geld vom Bund an die Kommunen fließt nur dann, wenn die Kommunen im Auftrage des Bundes handeln. Das kommt in der Praxis nur selten vor, der Bund hat gemäß des Konnexitätsprinzips kaum Möglichkeiten, den Kommunen Aufgaben zu übertragen. Eine Ausnahme bildet beispielsweise die Bundestagswahl, hier bekommen die Kommunen das Geld vom Bund zurückerstattet.
Es zeigt sich also: Der Bund kann schon formell die Schulden der Kommunen nicht ohne die Länder übernehmen. Und dass die Länder dem Vorschlag in einer Grundsatzentscheidung zustimmen, ist sehr fragwürdig. Gleich nach Bekanntwerden der Idee hagelte es Kritik, vor allem aus jenen Bundesländern, die von der Entschuldung kaum bis gar nicht profitieren würden. Länder wie Bayern oder Hessen würden sich bestraft fühlen, dass sie erfolgreich den strukturschwachen Kommunen geholfen hätten, ließen deren Finanzminister postwendend ausrichten. Selbst die Kommunalverbände sind sich uneins: Während beispielsweise der Deutsche Städtetag und der Deutsche Städte- und Gemeindebund der Idee applaudierten, erteilte ihr der Landkreistag eine klare Absage. Der Hauptgeschäftsführer des Landkreistags, Hans-Günter Henneke, kritisierte vor allem, dass die Länder den Kommunen seit langem zu wenig Finanzmittel zukommen lassen. Und genau das ist das eigentliche Problem.
Die Kommunen in Deutschland leiden nahezu flächendeckend an einer chronischen Unterfinanzierung. So waren die Gemeinden und Gemeindeverbände in Deutschland nach Angaben des Statistischen Bundesamts beim nicht-öffentlichen Bereich zum Jahresende 2017 mit 269,2 Milliarden Euro verschuldet. Auch wenn über die Jahre die Verschuldung der Kommunen im Vergleich zu Bund und Ländern etwas langsamer anwuchs, täuscht das nicht über die chronische Unterfinanzierung der Kommunen hinweg.
Verschärft wird das Problem durch die sogenannten Kassenkredite. Diese nehmen die Kommunen für eine kurze Zeitspanne auf, um Liquiditätsengpässe zu überbrücken, wenn zwingende Ausgaben wie Gehälter fällig werden. Anders als die allgemeinen kommunalen Schulden werden diese Kassenkredite lediglich im Verwaltungshaushalt angezeigt und sind somit eine weitere ernstzunehmende verdeckte Verschuldung. Waren Kassenkredite früher noch die Ausnahme, so griffen in den vergangenen Jahren immer mehr Kämmerer zu diesem Mittel.
Gewerbesteuer ist eher eine Glückssteuer
Eine der Haupteinnahmequellen der Gemeinden – die Gewerbesteuer – müsste passender in Glückssteuer umbenannt werden. Sie hilft fast ausschließlich den großen Städten und einer Handvoll privilegierter Kommunen. Selbst bei einigen großen Neuansiedlungen wie aktuell bei Teslas Bauplänen in Brandenburg ist es ein offenes Geheimnis, dass die Projekte eine auf Subventionen gebaute Luftnummer sind. Der US-Konzern schreibt seit Jahren rote Zahlen, auch das Werk in Deutschland wird defizitär sein – also keine Gewerbesteuer abwerfen.
Die Folge der permanenten Überschuldung der Kommunen ist nicht nur ein Investitionsstau. Bibliotheken werden geschlossen, Volkshochschulen kürzen ihr Angebot, Schwimmbäder und Schulen werden nicht saniert und kulturelle Einrichtungen sich selbst überlassen. Einige kommunale Haushalte werden zwangsverwaltet, den Kommunen wird jeglicher Entscheidungsspielraum genommen.
Gründe für die schlechte finanzielle Situation der Kommunen gibt es mehrere. Zum einen erhalten die Kommunen immer wieder per Gesetz von den Ländern Pflichtaufgaben übertragen, die die Länder zwar nach dem Konnexitätsprinzip finanzieren müssten. Doch in der Praxis wird dagegen permanent verstoßen.
Auch die Auswirkungen von Bundesgesetzen müssen die Kommunen immer wieder auf ihrer Ebene kompensieren. Oft kommt „von oben“ eine schöne Idee, wie im vergangenen Jahr der „DigitalPakt Schule“. Bund und Länder wollen für eine bessere Ausstattung der Schulen mit digitaler Technik sorgen und unter anderem eine digitale Bildungsinfrastruktur mitaufbauen. Soweit so gut. Doch was passiert, wenn beispielsweise die Geräte kaputtgehen? Wo sind die Lehrer, die den Umgang mit der neuen Technik vermitteln? Und wer bezahlt das am Ende? Nicht zuletzt wachsen seit Jahren bei den Investitionen auch die Aufwendungen für die Konsumption – in erster Linie die Sozialausgaben – stetig mit.
Neu sind all diese Probleme nicht. Umso erstaunlicher ist es, dass die Kommunen dennoch mit ihren Finanzproblemen seit Jahren weitgehend alleine gelassen werden und die meisten Entschuldungsvorschläge stets am Problem vorbeigehen. Es nützt den Kommunen so gut wie gar nichts, wenn ihr Schuldenstand auf Null gesetzt wird. Schon nach dem ersten Monat stehen die Kämmerer erneut vor der Herausforderung, dass die Kommune nicht liquide ist und Projekte nicht realisiert werden können.
Die Schuldenübernahme ist nur ein Pflaster, obwohl die Diagnose und auch die Behandlungsmethoden für das Problem längst bekannt sind. Die Lösung für die Finanzengpässe lässt sich einfach auf den Punkt bringen: Für die Aufgaben, die die Kommunen erfüllen müssen, brauchen sie schlicht und einfach auch die nötigen Finanzmittel.
Der Schwarze Peter landet viel zu oft bei den Kommunen
Für eine sinnvolle und vor allem nachhaltige kommunale Entschuldung gibt es eine ganze Reihe von Maßnahmen. So müssen die Länder unter anderem genau definieren, welche Leistungen sie von den Kommunen erwarten. Nötig wäre eine aufgabenadäquate kommunale Finanzausstattung auf der Grundlage von eindeutigen Standards. Das alles muss ehrlich und transparent kommuniziert werden. Bisher sind viele der kommunalen Aufgaben im Gesetz so allgemein und nebulös formuliert, dass der Schwarze Peter stets bei den Kommunen landet. Außerdem bedarf es einer grundsätzlichen Neubestimmung der Kategorien Pflicht- und freiwillige Aufgaben der Kommunen.
Unter der Prämisse, dass das Geld nicht für alles reicht, müssen außerdem Prioritäten gesetzt werden. Zeitgleich müssen Pauschalen für kommunale Ausgaben eingeführt werden, die nicht im Einzelnen präzisiert sind. Somit wird eine echte Schnittstelle zur Bürgerschaft geschaffen. Denn die Bürger, beziehungsweise deren gewählte Kommunalvertreter, wissen am besten, wo der Schuh drückt, ob gegebenenfalls ein neuer Gehweg gebaut oder doch vorher noch die Schulturnhalle erneuert werden muss. Zusätzlich muss sichergestellt werden, dass die Mehrkosten, die den Kommunen aufgrund von Bundesgesetzen entstehen, vollständig kompensiert werden.
Ein weiterer Punkt betrifft die staatlichen Förderprogramme. Diese sind teilweise so kompliziert, dass sie ganze Verwaltungsapparate regelrecht lahmlegen. Hinzu kommt, dass ausgerechnet jene Kommunen, die eine Finanzspritze bitter nötig hätten, oft die Komplementärkosten dafür nicht aufbringen können. Die Förderprogramme müssen also drastisch entbürokratisiert werden!
Noch radikaler wäre die Forderung, bei öffentlichen Investitionen zunächst gar keinen Unterschied zwischen den Ebenen Bund, Länder und Kommunen vorzunehmen. Aber da wird sich wohl so schnell kein Politiker findet, der sich einen solchen Vorschlag zutraut.
Fazit:
Der aktuelle Vorschlag der Entschuldung für besonders klamme Kommunen ist die xte Idee, die das Problem nicht an der Wurzel packt. Mal abgesehen davon, dass die zweifelhafte Maßnahme ohnehin am fehlenden Konsens zwischen Bund und Ländern scheitern wird, ist sie lediglich Symbolpolitik, die nur kurzfristig weiterhilft – und das nur einem Bruchteil der Kommunen in Deutschland. Vielmehr müssen die Länder endlich adäquat für das bezahlen, was sie von den Kommunen fordern und ihnen gleichzeitig mehr finanziellen Spielraum gewähren. Nur dann können die Kommunen ihren vielfältigen Aufgaben und ihren Pflichten gegenüber den Bürgern auch sinnvoll nachkommen.
