Aufgrund der Corona-Pandemie verging mehr als ein halbes Jahr zwischen dem Erscheinungstermin und der offiziellen Vorstellung in der sachsen-anhaltischen Landesvertretung in Berlin. Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Dr. Reiner Haseloff (Mitte) konnte wegen eines parallelen bundespolitischen Termins seine zugesagte Mitwirkung an der Veranstaltung nicht realisieren, stand aber kurz vor deren Beginn am Rande der Bundesratssitzung für ein kurzes Treffen mit den Autoren zur Verfügung. Seinen Part bei der Buchpräsentation übernahm Staatskanzleichef und Kulturminister Rainer Robra.
ÖPP – ein Debattenbeitrag und dessen Präsentation
Schon im Untertitel des Anfang 2020 erschienenen Buches von Rethmann und Schäfer wird die Frage nach der Zukunft des ÖPP-Modells aufgeworfen – Auslaufmodell oder Strategie für kommunale Daseinsvorsorge? Die Antwort lautet wie so oft: „Es kommt darauf an…“ Zunächst einmal muss geklärt werden, was überhaupt mit ÖPP gemeint ist. Hier leisten die Autoren einen Parforceritt durch circa 150 Jahre deutsche und europäische Industriegeschichte. Mit der Quintessenz, dass es Interaktionen zwischen öffentlich und privat immer gegeben hat. Geben hat müssen, weil beide Sektoren notwendigerweise einander bedingen und ergänzen. Kommunale Wirtschaftstätigkeit basiert in erster Linie auf dem Konzept der Daseinsvorsorge und dieses wiederum bildet eine entscheidende Voraussetzung für die Ausprägung einer potenten Privatwirtschaft. Andererseits können diese Vorleistungen nur erbracht werden, weil marktwirtschaftliche Impulse die Wirtschaft florieren lassen und in direkter Folge die für einen leistungsfähigen Staat notwendigen Steuern und Abgaben generieren.
Einer sozialen Marktwirtschaft ist das Mit- und Gegeneinander von öffentlich und privat also inhärent. Wenn allerdings aktuell an ÖPP gedacht wird, tauchen ganz andere Schablonen in unseren Köpfen auf. Es war Tony Blairs New Labour, die den Begriff der Öffentlich-Privaten Partnerschaft für sich okkupierte und fortan mit eigenen Inhalten füllte. Damit gelang ein kommunikativer Coup, der sich zu Nutze machte, dass etwas derart Selbstverständliches wie die Interaktion verschiedener Wirtschaftssegmente nie zuvor in einen konkreten Terminus gepresst wurde. Der nun geprägte PPP- bzw. ÖPP-Begriff verkürzte die enorm vielgestaltigen Interaktionen zwischen öffentlich und privat auf ein Finanzierungsmodell, wonach öffentliche Infrastrukturvorhaben für privates Kapital geöffnet werden sollten. Und weil sich dieses vergleichsweise junge Modell in vielerlei Beispielen als langfristig nicht zielführend erwiesen hatte, entwickelte es sich zu einem Einfallstor, um jedwede privat-öffentliche Kooperation pauschal zu diskreditieren. Damit hat sich die einstige Begriffs-Okkupation findiger Polit-Strategen zum Pferdefuß für die gesamte Versorgungswirtschaft entwickeln können – im Vereinigten Königreich, in der Bundesrepublik und anderswo.
Diese Argumentations- und Kausalkette wird von den Autoren recht schlüssig dargelegt, und sie ist auch neun Monate nach Erscheinen des Buches weitgehend unwidersprochen geblieben. Rethmann und Schäfer sind sich nicht immer einig, doch zumindest in der These, dass es angesichts der geschilderten Zusammenhänge einer deutlich differenzierten Interpretation des Topos Öffentlich-Private Partnerschaft bedarf.
Einigkeit im Großen, Debatte im Detail
Das eine ist es, wenn die Kommune sich zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten privater Partner bedient, die entsprechenden Aufwände somit aus dem Kernhaushalt auslagert und sich auf diese Weise plötzlich Dinge leistet, die die öffentliche Finanzaufsicht ansonsten niemals genehmigt hätte. Wenn zu diesem Zweck mehrere zehntausend Seiten starke Vertragswerke geschlossen werden, die sämtliche Eventualitäten mehrerer Jahrzehnte antizipieren sollen, letztlich aber doch nur den Anlass für anhaltende Rechtsstreitigkeiten bilden, weil der private Partner ein professionelles Nachforderungsmanagement aufgebaut hat und sich die selbstgewählte Abhängigkeit der Kommune nachträglich vergüten lässt.
Das andere ist es, wenn sich eine Kommune mit einem bewährten und branchenkundigen Privatunternehmen verbündet, dazu eine gemeinsame Gesellschaft ins Leben ruft und sich in der laufenden Daseinsvorsorge kontinuierlich gegenüber dem Kunden bewährt. Wenn die Kommune im Regelfall die Mehrheit der Anteile und damit das Letztentscheidungsrecht behält, der Private sich aber mit seinem operativen und technologischen Know-how einbringen kann und am Ende beide etwas davon haben. Wenn etwaige Konflikte im täglichen Austausch und in den dafür zur Verfügung stehenden gesellschaftlichen Gremien gelöst werden und eben nicht vor Gericht.
Diese differenzierte Sichtweise fand bei der Präsentation des Buches am 18. September in der Landesvertretung Sachsen-Anhalts in Berlin breite Zustimmung. Ministerpräsident Dr. Reiner Haseloff hatte seine Mitwirkung angekündigt, musste jedoch kurzfristig absagen. Seinen Part übernahm der Chef der Magdeburger Staatskanzlei und Kulturminister Rainer Robra. In der Debatte mit den beiden Autoren verweist er auf mehrere Beispiele, wie das Modell einer gemischtwirtschaftlichen Daseinsvorsorge in Sachsen-Anhalt erfolgreich gelebt werde, identifizierte aber zugleich ein gewisses Ausbaupotential. Grundsätzlich waren sich alle Akteure auf dem Podium einig, dass die Antwort auf so grundlegende Herausforderungen, wie den demografischen Wandel, die Digitalisierung oder die längst überfällige Nachhaltigkeitswende nicht in atomisierten Strukturen, sondern vielmehr in kooperativen Ansätzen zu suchen sei.
Soweit zu den großen Linien. Doch es mag kaum überraschen, dass umso kontroverser debattiert wurde, je genauer die gemeindewirtschafts- und wettbewerbsrechtlichen Details erörtert wurden. Ein Beispiel war der steuerlicher Querverbund, mittels dessen kommunale Unternehmen – zumeist der Energieversorgung – ihre Gewinne mit den Verlusten aus dauerdefizitären Bereichen – typisch sind hier die Bäder oder der ÖPNV – verrechnen dürfen. Private Anbieter hätten diese Möglichkeit nicht und so erwachse aus der Regelung ein potentieller Wettbewerbsnachteil, sagt Rethmann. Noch schlimmer sei allerdings, dass der steuerliche Querverbund Impulse zu einer wirtschaftlichen Vereinzelung von Kommunen und gegen kooperative Modelle setzen würde. Und nicht zuletzt würden die Einsparungen der Kommunen zulasten des Fiskus und damit der Öffentlichen Hand generiert. Prof. Dr. Schäfer kann diesen Ausführungen zwar im Grundsatz zustimmen, befürchtet allerdings, dass eine aufgabenadäquate Kommunalfinanzierung ein frommer Wunsch bleibt. Im Hier und Jetzt habe der steuerliche Querverbund deshalb seine Berechtigung, zumal wettbewerbliche Aspekte in dauerdefizitären Bereichen nur schwerlich zur Anwendung gelangen könnten. Rainer Robra verweist auf die unterschiedlichen Perspektiven. Aus kommunaler Sicht mag das Modell sinnvoll erscheinen. Übergreifend betrachtet, werde es jedoch vor allem dann schwierig, wenn sinnvolle Partnerschaften aus Gründen verhindert würden, die mit der eigentlichen Aufgabe nichts zu tun haben. Diese kritische Bemerkung des Ministers hat umso mehr Gewicht, weil das Gemeindewirtschaftsrecht in Sachsen-Anhalt als das kommunalfreundlichste bundesweit gilt, was nicht zuletzt von den Kommunen selbst gewürdigt wird. Dem gesamten Kabinett Haseloff kann also durchaus ein ausgeprägtes Verständnis für die kommunalen Belange unterstellt werden. Allerdings wurde das sachsen-anhaltische Gemeindewirtschaftsrecht auch deshalb so progressiv gestaltet, weil die Kommunen dort besonderen Herausforderungen gegenüberstehen und ein Stück weit fehlendes privatwirtschaftliches Engagement substituieren müssen.
Hochkomplex und dynamisch
Die Konstellation der beiden Autoren der ÖPP-Bücher versprach einen kontroversen Austausch. Der eine aus der Praxis, der andere aus der Wissenschaft. Der eine ein Privater, der andere eher den kommunalen Belangen zugeneigt. Insofern vermag Dissens an der einen oder anderen Stelle kaum zu überraschen. Vielmehr waren es eher die auffälligen Übereinstimmungen, die Leser und Zuhörer aufhorchen ließen. Beide Autoren haben sich erkennbar aufeinander zubewegt und sind so am Ende des Buches zu gemeinsamen Schlussfolgerungen gelangt.
Ludger Rethmann beschreibt einen grundlegenden Wandlungsprozess, den der Begriff der Daseinsvorsorge in seinem Unternehmen durchlaufen habe. Anfangs sei er mit lokalen Monopolen und – dadurch bedingt – mit ineffizienten Strukturen und zu teuren Leistungen assoziiert worden. Mit der Liberalisierung und Professionalisierung der kommunalen Versorgungswirtschaft hätten sich diese Einstellungen jedoch massiv verändert. Hier schließt sich der Kreis zu Rethmanns Mitautor Prof. Dr. Schäfer; wenn dieser erläutert, dass seine klare Präferenz für kommunale Lösungen einer differenzierteren Sichtweise gewichen sei.
Rethmann schildert, dass man anfangs mit der These gestartet sei, dass die grundlegenden Infrastrukturen in kommunale Hand gehörten, der Betrieb auf diesen jedoch wettbewerblich erfolgen könne. Bei der Arbeit am Buch sei jedoch die Erkenntnis gereift, dass diese einfache Einteilung der Komplexität von konkreten Netzbeschaffenheiten und lokalen Gegebenheiten nicht gerecht werde. So würden die Stromübertragungsnetze in rein privater Hand geführt, während das deutsche Schienennetz beim vollständig in öffentlicher Hand befindlichen DB-Konzern liege. Hier zeige sich, dass staatliche Verantwortung nicht per se in einen effizienteren und faireren Netzbetrieb münden müsse. Wichtiger sei vielmehr, dass zwischen dem Eigentum an den Daseinsvorsorge-Infrastrukturen einerseits und deren Betrieb andererseits eine klare unternehmerische Trennlinie gezogen werde. Prof. Dr. Schäfer stimmt ausdrücklich zu. Ein wirklich fairer Wettbewerb im deutschen Schienensektor sei nur mit der unternehmerischen Trennung von Netz und Betrieb sicherzustellen.
Das Beispiel der Netz-Infrastrukturen zeigt, dass die beiden Autoren bei der Erarbeitung ihrer Thesen durchaus mit sich und miteinander gerungen haben. Und tatsächlich erscheint der Topos Daseinsvorsorge in nahezu jeder Hinsicht als zu komplex für einfache Antworten. Das liegt in der Natur der Sache. Wassernetze lassen sich nur schwerlich mit Strom- oder Gasnetzen vergleichen. In letzteren können die jeweiligen Medien unabhängig vom Netzbetreiber beliebig durchgeleitet werden. Wasser hingegen weist derart spezifische lokale Eigenschaften auf, dass dies nicht möglich ist. Auf Straßen lässt sich individuell verkehren, kann man sich gegenseitig überholen. Auf der Schiene ist das anders. Bei Abfällen können Sammlung, Verarbeitung und Verwertung theoretisch getrennt voneinander erfolgen, Abwässer hingegen sollten dringend aus einer Hand gemanagt werden. Und so ergeben sich für jede Sparte eine Vielzahl von Besonderheiten, die sich nur schwerlich in einfache Schablonen pressen lassen. Zudem müssen laufend die gesellschaftlichen, technologischen und wirtschaftlichen Wandlungsprozesse berücksichtigt werden, um einen passenden Rahmen für die Daseinsvorsorge zu finden. Und auch der Kanon der zu leistenden Aufgaben ist dynamisch zu interpretieren. Eine angemessene Breitbandversorgung ist die Voraussetzung für Teilhabe in einer sich digitalisierenden Gesellschaft – also ein Muss. Andererseits lässt sich trefflich diskutieren, ob der Postbote noch immer täglich in die entlegensten Weiler der Bundesrepublik reisen muss. Will sagen, ein Ende der Auseinandersetzung um den rechten Zuschnitt der Daseinsvorsorge ist nicht abzusehen und darf es auch nicht geben. Dieser hochkomplexe Raum zwischen hoheitlicher Verantwortung und privater Initiative muss ständig neu austariert werden und in diesem Sinne wollten auch die Autoren ihren Debattenbeitrag verstanden wissen.
Zwei erstaunlich ähnliche Netzwerke
Viel wichtiger als die Provenienz eines bestimmten Partners seien Verlässlichkeit, Innovativität und Effizienz, so Prof. Dr. Schäfer. Dass in den gerade vorgestellten ÖPP-Büchern Remondis und die Thüga AG so intensiv thematisiert wurden, habe nur zum Teil etwas mit dem Umstand zu tun, dass Ludger Rethmann als Vorstandschef des einen agiere und er selbst eine lange und enge Beziehung zum anderen pflege. Es seien schlicht und einfach die größten Beteiligungsnetzwerke ihrer Art in Deutschland. Obwohl sich das eine vollständig in privater und das andere zu hundert Prozent in kommunaler Hand befinde, funktionierten sie am Ende recht ähnlich und auch ähnlich erfolgreich. Remondis und Thüga würden beide eher durch fachliche Expertise, Beständigkeit und regionale Verankerung überzeugen als allein durch Kapitalmacht. Und genau deshalb könnten sie es sich leisten, der jeweiligen Kommune in der Regel das Letztentscheidungsrecht zu überlassen.
Das aktuell hohe Renommee der kommunalen Wirtschaft ist in der rasanten Professionalisierung der vergangenen drei Jahrzehnte begründet und diese fuße letztlich in der Liberalisierung. Kommunale Unternehmen haben Augenhöhe erreicht und in diesem Sinne sollte weniger die Frage nach privat oder Staat gestellt werden, sondern jene nach einem möglichst funktionsfähigen Wettbewerb, sagt Ludger Rethmann. Der ideologischen Zuspitzung im Sinne von „privat vor Staat“ vs. „zurück zur Kommune“ erteilten beide Autoren eine mehr als deutliche Absage, was ausdrücklich auf die Zustimmung des Ministers trifft.
Dieser sagt, dass es insgesamt mehr Kooperation und nicht weniger geben müsse und dass die potentiellen Akteure bereit sein sollten für einen sachlichen und respektvollen Umgang miteinander. Der Bund und die EU seien gefragt, die passenden Rahmenbedingungen für gedeihliche Kooperationen zu schaffen, wobei insbesondere Sorge zu tragen sei, dass privat-öffentliche Unternehmen gegenüber rein kommunalen Strukturen nicht benachteiligt würden. Grundsätzlich verwundere ihn die Diskrepanz zwischen der recht positiven Resonanz auf gemischtwirtschaftliche Modelle sowie dem Umstand, dass aktuell nur noch wenige solcher Partnerschaften geschlossen werden.
Letzteres wird von allen drei Akteuren auf dem Podium gleichermaßen bedauert. Denn sie sehen sowohl das Potential wie auch das objektive Erfordernis für eine stärkere Verschränkung der versorgungswirtschaftlichen Akteure.
Die Lehren aus der Corona-Pandemie
Selbstverständlich kam auch die Buchpräsentation in der sachsen-anhaltischen Landesvertretung nicht um das Thema Corona herum. Schließlich musste der Ursprungstermin in der Hochphase der ersten Corona-Welle in Deutschland auf den September verschoben werden und spielt das Virus nicht zuletzt für die Kommunen nach wie vor eine zentrale Rolle.
Zunächst einmal sind sich Robra, Rethmann und Schäfer einig, dass Deutschland die Herausforderungen bis dato vergleichsweise gut bewältigt habe. Verwaltungen, Gesundheitsämter, Krankenhäuser und die Versorgungswirtschaft hätten gezeigt, dass sie in Krisenzeiten belastbar sind. Andererseits solle man sich auch nicht allzu ausgiebig in Selbstzufriedenheit sonnen, mahnt Prof. Dr. Schäfer. Deutschland habe Glück gehabt, dass der erste Einschlag nicht in Mittel- sondern zunächst in Südeuropa erfolgte. Dies habe Zeit zur Vorbereitung gelassen und die Gesellschaft ausreichend für die notwendigen Einschränkungen sensibilisiert. Die vielfach thematisierte, besonders ausgeprägte Kapazität an Intensivbetten sei in Friedenszeiten ein durchaus diskussionswürdiges Indiz für die Operationswut deutscher Krankenhäuser, habe nun aber dazu beigetragen, dass die Krise im Rahmen blieb. Ludger Rethmann beleuchtet die Auswirkungen des monatelangen Lockdowns auf sämtliche Wirtschaftsbereiche. Es sei richtig, wenn der Staat den Angestellten, den Unternehmen, den Kommunen oder den selbstständigen Berufen durch die schwere Zeit helfe, doch auch hier gelte es Maß und Mitte zu halten, Aufwand und Nutzen zu kalkulieren. Schließlich müssten auch die kommenden Generationen noch in der Lage sein, ausreichend flexibel auf eine erneute Krise zu reagieren. Minister Robra sieht in der Corona-Krise einen weiteren Impuls für kooperative Ansätze. Denn diese könnten zu einer noch höheren Effizienz und Innovativität der Versorgung beitragen.
Diese Schlussfolgerung ziehen auch Rethmann und Schäfer in einem Prämissenpapier für eine radikale Reform des deutschen Gesundheitswesens. Die dort gemeinsam mit drei Mitautoren – Staatsminister a.D. Wolfram Kuschke sowie Clemens Galuschka und Axel Weinand, beide Geschäftsführer des Katholischen Klinikums Lünen-Werne – formulierten Thesen stehen im direkten Kontext zu den ÖPP-Büchern und wurden deshalb als „Lünener Erklärung“ im Rahmen der Präsentation vorgestellt. „Öffentlich-Private Daseinsvorsorge – und dazu gehört ganz prominent das Gesundheitswesen – muss das Primat der existentiellen Leistungserbringung vor der Gewinnmaximierung akzeptieren. Das ist unsere zentrale Prämisse für die geforderte Gesundheitsreform. Öffentlich-Private Kooperationen können hier einen gewichtigen Beitrag leisten, dass diese Leistungen mit höchster Effizienz erbracht werden“, so die Autoren der Lünener Erklärung-
Fazit
Das erste der beiden ÖPP-Bücher von Rethmann und Schäfer gehört zu den vielen beachtenswerten Publikationen der vergangenen Monate, die das Pech hatten, sich die öffentliche Aufmerksamkeit für ihre Inhalte und Anliegen mit einem ungebetenen, aber äußerst präsenten Gast teilen zu müssen. Doch immerhin ließ sich – nahezu ein halbes Jahr nach dem ursprünglichen Termin – eine (fast) normale Veranstaltung realisieren. Selbstverständlich mit den gebotenen Abstands- und Hygieneregeln, aber jenseits des virtuellen Raums in einer konkreten Örtlichkeit mit echten Journalisten und einem Minister, der die Kernbotschaften des Buches und des gerade erschienenen Essentials in bemerkenswerter Einhelligkeit teilte. Weniger Ideologie, mehr Pragmatismus und vor dem Hintergrund der vielfältigen Herausforderungen mehr Kooperation und weniger Vereinzelung.
