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Der Kampf ums eigene Stadtwerk

Debatte zum Treuhandgesetz in der DDR-Volkskammer

Die Genesis der ostdeutschen Energiestrukturen

Der Kampf ums eigene Stadtwerk

Der ostdeutsche Energiemarkt ist geprägt durch den Dualismus aus Regionalversorgern und Stadtwerken.

Die Transformation einer maroden DDR-Planwirtschaft in ein bundesdeutsch reguliertes und marktwirtschaftlich dominiertes Umfeld geschah in der Hochphase einer radikal wirtschaftsliberalen Privatisierungsideologie. Es galt das Motto „privat vor Staat“ und umgekehrt erhielt der Neoliberalismus seinen Auftrieb durch den zeitgleichen Zusammenbruch nahezu sämtlicher planwirtschaftlicher Versuche. Es nimmt zwar kaum Wunder, dass die öffentlich-kommunale Wirtschaft in einem solchen Umfeld nur wenig Unterstützung erfuhr, nichtdestotrotz sahen die nunmehr mündigen Bürger der DDR in der kommunalen Gestaltungskraft ein Wesensmerkmal einer funktionierenden Demokratie. Die ostdeutschen Kommunen hätten nie die notwendige Kraft für das beeindruckende politische, gesellschaftliche und infrastrukturelle Aufbauwerk der Nachwendejahre erlangt, wenn sie sich gegen die Bevormundung der westdeutschen Energiekonzerne sowie der von dieser Seite maßgeblich beeinflussten Bonner Wirtschaftspolitik nicht zur Wehr gesetzt hätten. UNTERNEHMERIN KOMMUNE schaut zurück auf die Anfänge der ostdeutschen kommunalen Energiewirtschaft und wie sie wurde, was sie heute ist – ein Ankerpunkt für den regionalen Mittelstand, für Innovation, für sichere Arbeitsplätze, für den gesellschaftlichen Zusammenhalt und für potente Kommunen.

Die Stromwirtschaft auf dem Gebiet der heutigen DDR war bis ins Jahr 1945 gekennzeichnet durch eine hohe Vielfalt an Eigentumsformen und Operationsebenen. Zumindest in Brandenburg, Sachsen und Thüringen waren die überregionalen Unternehmen mehrheitlich in öffentlichem Besitz. Auf der regionalen Ebene hingegen bestand ein Mix aus Überlandwerken, Provinzial-Elektrizitätswerken oder Kraftwerksgesellschaften, die sich teils in öffentlichem und teils in privatem Besitz befanden. Auch gemischtwirtschaftliche Unternehmen waren in dieser Zeit nicht unüblich. Kriegsschäden, Besatzung und die Demontage von Anlagen durch die Rote Armee erschwerten den Wiederaufbau nach 1945. Die Neuordnung der Versorgungsstrukturen war ideologisch getrieben durch die Konzepte des Staatssozialismus und der Zentralisierung. In diesem Zusammenhang wurden insbesondere die privaten Unternehmen weitgehend enteignet, wurden sukzessive hierarchische Versorgungsstrukturen aufgebaut. Auch die Energieversorgungsunternehmen aus dem vormaligen Besitz der Gebietskörperschaften wurden nach und nach in die zentrale Verwaltung überführt, was die zunächst verfolgte Strategie einer Einbindung der örtlichen Energieversorger in einheitliche Kommunalwirtschaftsunternehmen konterkarierte. Stattdessen entstanden mit den Vereinigungen Volkeigener Betriebe (VVB) fünf „Energiebezirke“, die dem jeweiligen Industrieministerium direkt untergeordnet waren. Die privaten Versorger wurden allesamt bis zum Jahre 1950 enteignet, bis 1956 verloren auch die Gebietskörperschaften vollständig ihr Eigentum an Netzen und Anlagen. Ende der 1970er Jahre sind die Vereinigungen Volkseigener Betriebe (VVB) wieder abgeschafft worden. Stattdessen entstanden Energiekombinate, die dem geographischen Zuschnitt der DDR-Bezirke entsprachen. Im Unterschied zu den VVB zeichneten sie sich durch eine hohe horizontale Integration, also durch eine erhebliche Produktbreite, aus. Gleichzeitig verschwand eine Hierarchieebene aus dem nunmehr dreigliedrigen, aber noch immer streng zentralistischen Leitungssystem.

Trotz mehrfacher kleinerer Umstrukturierungen hatte sich an den Eigentumsverhältnissen und Leitungsstrukturen bis zum Jahr 1990 nichts geändert. Dem Ministerium für Kohle und Energie waren nicht nur die Kohle-, Strom- und Gaskombinate, sondern auch die drei Anlagenbaukombinate zugeordnet. Insgesamt waren annähernd 300.000 Menschen in diesen Bereichen beschäftigt.

Ein großer Teil der Primärenergiegewinnung erfolgte in den Braunkohlekombinaten und im Gaskombinat Schwarze Pumpe. In Senftenberg und in Bitterfeld wurde der überwiegende Teil der in der DDR genutzten Braunkohle abgebaut, im Gaskombinat Schwarze Pumpe einerseits Stadtgas auf Braunkohlebasis produziert und andererseits Erdgas aus der Sowjetunion verarbeitet sowie fortgeleitet. Die Erzeugung des Stroms oblag den Kombinaten Kernkraftwerke und Braunkohlekraftwerke, dessen Fortleitung dem Kombinat Verbundnetze Energie. Regional verteilt wurden Gas, Strom und Kohle durch die 15 bezirklichen Energiekombinate.

Jedes Kombinat wurde durch einen Generaldirektor geleitet, der vom Zentralkomitee der SED ausgewählt und berufen wurde. Die Kombinate waren in zentrale Planungs-  und Kommandoprozesse eingebunden und verfügten dementsprechend kaum über eigenverantwortlichen unternehmerischen Spielraum.

Debatte zum Treuhandgesetz in der DDR-Volkskammer

Gesetzliche Weichenstellungen

In der Rückschau bleibt die Rolle der DDR-Umweltbewegung bei der Friedlichen Revolution weitgehend unterbelichtet. Tatsächlich war sie ein wesentlicher Teil der Opposition und Treiber der im Herbst 1989 begonnenen Umwälzungen. Im November 1989 erklärte sich die SED-Führung endlich bereit, zum Ersten die bis dato gesammelten Umweltdaten freizugeben und zum Zweiten regelmäßige Umweltberichte zu veröffentlichen. Im Januar 1990 bildete die Volkskammer einen eigenen Ausschuss für Umweltfragen und recht schnell wurde die Energiewirtschaft als Hauptverursacherin der Probleme identifiziert. Seitens des Ministerrates der DDR, aber auch seitens der Unternehmen wurden zwischen November 1989 und Mai 1990 verschiedene Konzepte erarbeitet, die die Entwicklung der DDR-Energiewirtschaft bis zum Jahre 2010 zum Gegenstand hatten.

Die ersten energiewirtschaftlichen Kooperationen zwischen Ost- und Westdeutschland wurden noch unter der Ägide Erich Honeckers initiiert – datieren zurück auf das Jahr 1987 und seinen Staatsbesuch in Bonn. Mit der Wende wurden diese Partnerschaften deutlich intensiviert. Bereits im November 1989 legte die DDR eine Liste mit Projekten vor, die in deutsch-deutscher Kooperation finanziert werden sollten. Angesichts der drängenden Umweltfragen spielten energiewirtschaftliche Aspekte in den Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten eine wachsende Rolle.

Nach den ersten freien Volkskammerwahlen vom 18. März 1990 und der Inauguration einer CDU-geführten Regierung zeichnete sich eine baldige Deutsche Einheit bereits deutlich ab. Im Hinblick auf die Energiewirtschaft verfolgte die Regierung de Maiziere das Ziel, die Stromverteilerkombinate sowie das zentrale Stromerzeugungskombinat in Aktiengesellschaften umzuwandeln und an die großen westdeutschen Stromversorger zu verkaufen. Gleichzeitig formte sich aber auch ein kommunales Bewusstsein. In vielen Städten und Gemeinden wollten junge ambitionierte Menschen die Gelegenheit nutzen, Politik vor Ort endlich selbst zu gestalten. Insbesondere die neugewählten Bürgermeister wollten nicht einfach hinnehmen, dass die zentralistischen und autoritären Reformen der 1950er Jahre durch eine nochmalige Enteignung bestätigt werden, dass die Kommunen, aus deren ehemaligen Stadtwerken die Verteilerkombinate einst gebildet worden waren, mit marginalen Anteilen abgespeist werden. Andererseits war die marode DDR-Energiewirtschaft auf massive Investitionen und auf energiewirtschaftliches Know-how angewiesen. Insofern konkurrierte die Entwicklung des Treuhandgesetzes mit der zeitgleichen Revitalisierung der kommunalen Ebene. Nach dem Treuhandgesetz sollte das der Treuhandanstalt übertragene Vermögen möglichst vollumfänglich privatisiert werden. Die nahezu zeitglich eingebrachte Kommunalverfassung sowie das Kommunalvermögensgesetz gestanden den Kommunen jedoch ein für die Erbringung von Daseinsvorsorgeleistungen notwendiges Vermögen zu. So stand im ersten Paragraphen des Kommunalvermögensgesetzes in schnörkelloser Eindeutigkeit, dass „volkseigenes Vermögen, das kommunalen Aufgaben und kommunalen Dienstleistungen dient, […]den Gemeinden, Städten und Landkreisen kostenlos übertragen [wird].“ Aus einer Kannbestimmung wurde damit eine Verpflichtung des Gesetzgebers, den Kommunen entsprechend ihres Aufgabenkreises Vermögen zu generieren. Das Kommunalvermögensgesetz war eines der wenigen Gesetze unter der Regierung de Maiziere, das ohne Einwirkung der bundesdeutschen Ministerialbürokratie entstanden ist. Dementsprechend ausgeprägt waren die Bestrebungen, dessen Wirkungen möglichst vollständig zu nivellieren. So wurde in den Einigungsvertrag folgende Ergänzungsklausel hineinverhandelt: „Soweit die Summe der Beteiligungen der Gemeinden, Städte und Landkreise 49 vom Hundert des Kapitals einer Kapitalgesellschaft für die Versorgung mit leitungsgebundenen Energien überschreiten würde, werden diese Beteiligungen anteilig auf diesen Anteil gekürzt.“ Damit verbunden war eine signifikante Einschränkung des Wirkungskreises. In Bonn wie in Ost-Berlin war man der Auffassung, dass die aus ökonomischen und ökologischen Gründen wichtigen Investitionen nur über eine starke Beteiligung der westdeutschen Stromkonzerne gesichert werden können.

Der so entstandene Widerspruch zwischen Kommunalvermögensgesetz und Einigungsvertrag sollte zwei Jahre später zum Gegenstand des Stromstreits vor dem Bundesverfassungsgericht werden. Grundsätzlich galten die Regelungen des Kommunalvermögensgesetzes auch nach Vollzug der Deutschen Einheit fort.

Stromverträge, Stromstreit und Stromvergleich

Die drei westdeutschen Stromversorger RWE, PreußenElektra und Bayernwerk standen bereits seit Mai 1990 in engen Verhandlungen mit der DDR-Regierung. Die genannten Konzerne sollten gemeinsam die Erzeugungs- und Verbundnetzstufe übernehmen und jeweils einzeln einen Mehrheitsanteil an den 14 bezirklichen Energiekombinaten (ohne Ost-Berlin) erhalten. Der anfängliche Protest der kleineren westdeutschen Verbundunternehmen wurde dadurch gebrochen, dass sie mit einem Anteil von insgesamt 25 Prozent am Deal beteiligt wurden. Am 22. August wurden die Stromverträge schließlich geschlossen. Deren planmäßige Exekution hätte kommunale Stadtwerke auf dem Boden der ehemaligen DDR dauerhaft verhindert. Gemäß den ehemaligen DDR-Bezirksgrenzen wären flächendeckende Gebietsmonopole entstanden, die dem Wettbewerb nachhaltig nicht zugänglich gewesen wären.

In den unerfahrenen, dafür aber äußerst vitalen ostdeutschen Kommunen regte sich schnell Widerstand. Die Bürgermeister der Wendezeit begannen vor Ort kommunale Energiestrukturen aufzubauen, wobei die örtlichen Heizwerke als Nukleus dienten. Auf der rechtlichen Ebene fanden sich zunächst 140 Kommunen zusammen, die den Verfassungsrechtsanwalt Peter Becker beauftragten, das für die Gründung von Stadtwerken notwendige Vermögen zu erstreiten. Bis Mitte 1991 schlossen sich weitere 24 Kommunen der Verfassungsbeschwerde an. Hauptstreitpunkt war die Regelung im Einigungsvertrag, dass lediglich 49 Prozent der Anteile an den regionalen Versorgungsunternehmen an die Kommunen übertragen werden. Darüber hinaus ging es um den Anspruch auf die Vermögensgegenstände selbst, also um die örtlichen Netze und Anlagen. Die Beschwerde führenden Kommunen beriefen sich auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie und begründeten ihre Ansprüche unter anderem mit dem Kommunalvermögensgesetz. Die mündliche Verhandlung vor dem Zweiten Senat wurde am 27. Oktober 1992 im Kasino des Stendaler Reichsbahnausbesserungswerk geführt. Das Bundesverfassungsgericht wollte auf diese Weise demonstrieren, dass es auch für die Neuen Länder agiert. Es war der erste und bislang einzige Vor-Ort-Termin des höchsten deutschen Gerichts und er endete – auch dies bis dato ein Novum – in einem Vergleich.

Bis Weihnachten 1992 verhandelten beide Seiten – also die Kommunen und die westdeutschen Stromversorger bzw. deren Anwälte – eine Einigung mit folgendem Inhalt:

  • Die Kommunen sollen im Rahmen einer Bewerbung für eine sogenannte Paragraph 5-Genehmigung ihr Interesse an der Gründung eines eigenen Stadtwerks bekunden. Werden die kommunal- und energierechtlichen Voraussetzungen gemäß Energiewirtschaftsgesetz als erfüllt angesehen, müssen die betreffenden Kommunen noch auf eine gesellschaftsrechtliche Beteiligung an den Regionalversorgern und auf mögliche Restitutionsansprüche aus früherem Eigentum verzichten.
  • Die Stadtwerke dürfen vom Zeitpunkt des Vergleichs an bis ins Jahr 2012 nur Strom aus Erneuerbaren Energien, in Müllkraftwerken oder mittels der Kraft-Wärme-Kopplung erzeugen. Ausnahmen werden nur für kurze Zeit erlaubt. Um die ostdeutschen Braunkohletagebaue angemessen auszulasten, sollen die Stadtwerke zusammen 70 Prozent ihres Strombedarfs von den Regionalversorgern beziehen.
  • Die Treuhandanstalt überträgt die Kapitalanteile, auf die die neuen Stadtwerkekommunen verzichten, an die westdeutschen Energieversorger, die die Mehrheit am jeweiligen Regionalversorger halten. Den übrigen Gemeinden wird ein adäquater Anteil zum Kauf  angeboten.
  • Bereits geschlossene Konzessions- und Stadtwerkeverträge werden nur dann hinfällig, wenn eine Kommune die energierechtliche Genehmigung zur Gründung eines eigenen Stadtwerks erhält.
  • Eine unmittelbare Bindung gilt nur für die 164 am Klageverfahren beteiligten Kommunen. Allen anderen Kommunen wird jedoch eingeräumt, die Rechte aus der Vereinbarung nach den dort festgelegten Grundsätzen in Anspruch nehmen zu können.
  • Die klagenden Kommunen versichern im Gegenzug zu der Einigung, dass sie ihre Einsprüche gegen die Stromverträge zurücknehmen.

Hier in Stendal wurde 1992 der Stromvergleich verhandelt. Im Bild der Marktplatz der ehrwürdigen Hansestadt.

Konsolidierung des ostdeutschen Energiemarktes

Insgesamt hatten 147 Kommunen die Bildung eigener Stadtwerke beantragt. 82 davon wurden genehmigt. Im Ergebnis konnten die Verbundunternehmen die Großstromproduktion und das Transportnetz sowie die Regionalversorger übernehmen, mussten aber das Endkundengeschäft in zahlreichen Kommunen den neuen Stadtwerken überlassen. So entstand in den Neuen Bundesländern jene dreistufige Struktur aus Verbundunternehmen, Regionalversorgern und Stadtwerken, die sich auch im Alt-Bundesgebiet bewährt hatte. Allerdings gehörten die ostdeutschen Regionalversorger von vornherein den großen Stromkonzernen und hatten durch die Anlehnung an die ehemaligen DDR-Bezirke einen größeren Zuschnitt als die mitunter recht kleinteiligen Netze der alten Bundesländer. Zudem setzte bald nach der Einigung im Stromstreit eine weitere Konsolidierung unter den ostdeutschen Regionalversorgern ein. Aus den ursprünglich 15 Energiekombinaten wurden in nur zehn Jahren sieben Regionalversorger. 1993 ging die Ostberliner EBAG in der Westberliner BEWAG auf. 1994 verschmolz das Bayernwerk die drei Thüringer Regionalversorger aus den ehemaligen Bezirken Erfurt, Gera und Suhl zur Thüringer Energie AG (TEAG), im April 1999 fusionierten die PreußenElektra-Töchter MEVAG (ehem. Bez. Potsdam), HEVAG (ehem. Bez. Rostock), OSE (ehem. Bez. Frankfurt an der Oder) und EMO (ehem. Bez. Neubrandenburg) zur e.dis Energie Nord AG. Einen Monat später fasste RWE seine Töchter WESAG (ehem. Bez. Leipzig), EVSAG (ehem. Bez. Karl-Marx-Stadt) und ESSAG (ehem. Bez. Cottbus) in der neuen Energie Sachsen-Brandenburg AG (Envia) zusammen. Zur selben Zeit gründete PreußenElektra aus der ostdeutschen EVM (ehem. Bez. Magdeburg) und drei Töchtern in den alten Bundesländern den neuen Regionalversorger Avacon. Mittlerweile war die MEAG (ehem. Bez. Halle) in den Besitz des RWE-Konzerns gelangt. Im Juli 2002 fusionierte deshalb die erst drei Jahre zuvor entstandene Envia mit der Meag zur envia Mitteldeutsche Energie AG (enviaM).

Hinsichtlich der Versorgungsgebiete besteht diese Struktur bis heute fort, allerdings haben sich in der Eigentümerschaft einige signifikante Änderungen ergeben.

2009 wollte die EnBW einen Anteil von mehr als 25 Prozent an der EWE erwerben. Diesem Ansinnen stimmte das Bundeskartellamt nur unter der Voraussetzung zu, dass die Anteile am Regionalversorger ENSO (ehem. Bez. Dresden) und am Dresdner Stadtwerk DREWAG vollständig veräußert werden. Die Stadt Dresden erhielt über ihre Technischen Werke den Zuschlag womit sowohl der Regionalversorger ENSO als auch die DREWAG mehrheitlich in kommunale Hand gerieten.

Im gleichen Jahr kündigte Vattenfall an, sich von seinem 80prozentigen Anteil an der WEMAG (ehem. Bez. Schwerin) zu lösen. Dieser wurde von den bisherigen kommunalen Anteilseignern (268 Kommunen) übernommen. Davon wiederum wurde ein Anteil von 25,1 Prozent an die Thüga AG weiterveräußert.

Mit der Thüringer Energie AG (TEAG) wurde 2012 die bislang letzte und mit mehr als 900 Millionen Euro dem Volumen nach größte Kommunalisierung eines Regionalversorgers auf dem Gebiet der Neuen Bundesländer vollzogen. E.ON kündigte 2012 an, sich von seinen 53 Prozent an der TEAG zu trennen. Wie bei der WEMAG standen auch hier die bisherigen kommunalen Anteilseigner bzw. in Höhe von zehn Prozent der Anteile die ebenfalls kommunale Thüga AG bereit, gemeinschaftlich die Aktienmehrheit zu übernehmen.

Die Thüringer Energie AG – hier der Hauptsitz in Erfurt-Hohenwinden – war die bisher größte Kommunalisierung in den Neuen Bundesländern.

Wachsende kommunale Komponente

Für die regionale Versorgungsebene ergibt sich somit folgendes Bild.  In fünf der 15 ehemaligen DDR-Bezirke sind die Regionalversorger nunmehr mehrheitlich in kommunaler Hand (Dresden, Schwerin, Erfurt, Gera und Suhl). In jeweils vier ehemaligen DDR-Bezirken agiert die enviaM als Tochter der RWE-Konzerns (Karl-Marx-Stadt, Leipzig, Halle und Cottbus) bzw. die E.DIS als Tochter des E.ON-Konzerns (Frankfurt an der Oder, Potsdam, Neubrandenburg und Rostock). Die E.ON-Tochter Avacon ist der Regionalversorger im ehemaligen Bezirk Magdeburg und in weiten Teilen des benachbarten Niedersachsens. Der Ostberliner Versorger ging zunächst in der BEWAG auf, die dann von Vattenfall übernommen wurde. Seitens der Privaten hat sich die Marktstruktur damit auf drei Konzerne verengt, was allerdings durch ein deutlich verstärktes kommunales Engagement ausgeglichen wurde.

Auf der lokalen bzw. kommunalen Ebene sind im Ergebnis des Stromstreits 1992 87 neue Stadtwerke genehmigt worden. Bis 2005 hat sich deren Zahl mehr als verdoppelt. Die aktuelle Welle der Rekommunalisierung geht allerdings weitgehend an den Neuen Bundesländern vorbei. Bis heute hat sich der Dualismus aus Stadtwerken und Regionalversorgern durchaus bewährt. Letztere sind mittlerweile entweder mehrheitlich kommunal oder weisen eine signifikante kommunale Beteiligung auf. Hier engagieren sich in großer Zahl jene Kommunen, deren Größe und Siedlungsdichte ein autarkes Engagement nicht rechtfertigen.

Die Bezirke der ehemaligen DDR

Die kommunalen Unternehmen der Energiewirtschaft erfüllen in vielen Regionen der Neuen Bundesländer eine Leuchtturmfunktion. Ideell wie finanziell mehren sie ganz entscheidend die kommunale Gestaltungskraft und sind fest in ihrer Kommune verankert. Ohne den Fleiß und den Mut der ostdeutschen Kommunalpolitiker der ersten Stunde wäre eine solche Entwicklung nicht möglich gewesen. Doch erst danach konnte sukzessive die Rechtfertigung für eine starke kommunale Stimme erarbeitet werden. Dass heute niemand mehr der ideologiegetriebenen Privatisierung das Wort redet, hat vor allem mit dem beeindruckenden Aufbauwerk der Stadtwerke zu tun. Sie haben sich bis heute derart viel Vertrauen erarbeitet, dass sie einerseits aufpassen müssen, von den Vorschusslorbeeren nicht erdrückt zu werden, andererseits aber auch darauf zu achten haben, nicht den Boden unter den Füßen zu verlieren. Bewährt hat sich letztlich nicht das oder das andere, sondern ein gesunder Mix, in dem bei allem Wettbewerb auch die Umstände der anderen Marktakteure Berücksichtigung finden. Dies sollte auch vor dem Hintergrund des demografischen Wandels so bleiben. Die gewachsenen Strukturen aus großen Regionalversorgern mit signifikanter kommunaler Komponente und starken Stadtwerken auf der lokalen Ebene sind die passende Antwort auf unterschiedliche Siedlungsdichten und kommunale Verfasstheiten. Sie integrieren externes Kapital und Know-how und nutzen genauso die kommunale Schaffenskraft und das bürgerschaftliche Engagement.

Info:
Matthes, Felix Christian: Stromwirtschaft und deutsche Einheit. Eine Fallstudie zur Transformation der Elektrizitätswirtschaft in Ost-Deutschland. Freie Universität Berlin. Berlin 2000.

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